Панова Инна Викторовна, судья ВАС РФ, зав. кафедрой административного права НИУ ВШЭ, профессор, доктор юридических наук.

Статья посвящена актуальным вопросам административной реформы и конкретным предложениям в сфере совершенствования административного порядка рассмотрения административных дел, например выработке эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами, необходимости рассмотрения административных дел и жалоб специализированным органом. Подробно изучаются отдельные аспекты реформирования досудебного (внесудебного) обжалования по административным делам.

Ключевые слова: административная реформа, административное дело, административный порядок, административная ответственность, административная практика, досудебный (внесудебный) порядок, обжалование.

Понятие и виды административных процедур

Проблемы совершенствования административного судопроизводства, оставаясь актуальными, тесно связаны с вопросами модернизации административного (досудебного и внесудебного) порядка рассмотрения административных дел.

В ст. 72 Конституции РФ в качестве самостоятельных звеньев системы выделены административное и административно-процессуальное законодательство, а в ст. 118 Основного Закона закреплено административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Административно-процессуальная деятельность - это часть управленческой деятельности (исполнительно-распорядительной), подлежащая правовой регламентации. Можно выделить специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми его признаками (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).
2. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Управленческая деятельность и административный процесс обладают единой сущностью, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, в это понятие не может быть включена организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, правильнее выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности: административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).
3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).
4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и представляет собой порядок реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как соотношение формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.
5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает рассмотрение индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.
6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Разнообразие производств в административном процессе позволяет их классифицировать по иным основаниям. В частности, по стадиям административные производства разделяются на следующие: 1) административное расследование (проверка жалобы, анализ правового акта и т.п., в процессе которых происходит сбор и анализ информации); 2) принятие акта (решения, постановления и др.); 3) стадия исполнения; 4) производство по жалобам (факультативная). Особое место в правовой регламентации последних лет уделено исполнительному производству.

В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно разделить на производства, основанные на законе, и производства, основанные на подзаконных актах.

Административные производства можно также классифицировать по объектам воздействия: 1) только для индивидуальных субъектов, в частности кадровое (служебное) производство; 2) для коллективных субъектов, к примеру приватизационное производство.

Основные особенности административного процесса заключаются в следующем:

а) специфические способы осуществления исполнительной власти;

б) динамическое понятие, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридическая деятельность, урегулированная процессуальными нормами;

г) деятельность, с помощью которой и достигается юридический результат.

Административный процесс сложен по своей структуре, что обусловлено его объемом, охватывающим разные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

1. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.

Чаще всего с понятием "административный процесс" в юридической литературе отождествляется понятие "административное судопроизводство". Они взаимосвязаны, но неравнозначны, не совпадают и не являются частью друг друга.

Вид судопроизводства, деятельность суда, регулируемая в установленном нормами административного права порядке. Оно не является частью административного процесса, регламентирующего властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Центрального банка РФ, за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права.

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке. Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властное, административное содержание), что не позволяет рассматривать их только аналогично гражданско-правовым делам. Иными словами, административное судопроизводство не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права. В связи с этим очень часто сопоставляют понятия "административное судопроизводство" и "административная юстиция", которые в настоящее время в российском законодательстве не совпадают.

Административная юстиция - рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по административным делам, которое отправляется судами общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке, предусмотренном ГПК и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах.

Административное судопроизводство отличается от административной юстиции правовой процедурой, которая должна быть административной и иметь в связи с этим свою специфику. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами, привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т.п., а не защищающими.

Административная юстиция (в широком понимании) включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.

Административный порядок может быть внесудебный и досудебный. Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.

К задачам административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел относятся:

• создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);
• повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);
• разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;
• создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

История вопроса

Просматривая исторический путь государственного управления протяженностью в одиннадцать с лишним веков (со времен Древней Руси до настоящего времени), можно легко понять, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Административные реформы, которые все еще идут в России, настраивают на осмысление того, что в нашей стране и по сей день не завершен поиск надежного решения этого вопроса.

Правовые реформы долгое время не затрагивали общего административного порядка рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ 1993 г., - ст. 33 которой предусмотрела право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержание этих обращений, а стало быть, предполагая и подачу жалоб, - федеральный законодатель не обеспечивал ее положения специальным законодательным регулированием.

Только Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования административного порядка подачи жалоб. Таким образом, в отношении инстанционной системы и даже процедуры рассмотрения жалоб принципы отечественного законодательства сформировались еще в 1930-е гг.

Внесудебный порядок рассмотрения административных дел был хорошо известен еще в дореволюционной России. Так, по Уставу "О благоустройстве в казенных селениях" 1899 г. не подлежали судебному рассмотрению административные взыскания за маловажные проступки, например за штраф до 1 руб., общественные работы.

В советском законодательстве имелись нормы, в соответствии с которыми из ведения народных судов изымались дела по спору на сумму до 100 руб.

Раздел IV Административного кодекса УССР 1928 г. был посвящен взысканию сумм неналогового характера в бесспорном порядке.

Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы, т.е. как фильтр.

Досудебный порядок обжалования действовал и в советском законодательстве. Так, в органы хозяйственного руководства и арбитражные органы в довоенный период поступало много так называемых бесспорных исков. В свою очередь, арбитражные органы руководствовались стремлением разрешать настоящие, а не мнимые споры, вообще разрешать именно споры, а не рассматривать бесспорные дела.

Поэтому естественной представляется общая тенденция к стремлению избежать или максимально уменьшить количество дел, проходящих через специальные юрисдикционные органы, что и достигалось ужесточением требований к доарбитражному урегулированию споров.

Позднее основной упор делался на то, чтобы конфликтующие стороны сами в доарбитражной стадии урегулировали свой хозяйственный конфликт, чтобы в арбитраж попадали только настоящие хозяйственные споры, т.е. те хозяйственные конфликты, в отношении которых спорящие стороны сами приняли все меры к их разрешению, но безуспешно. В довоенный же период, как можно сделать вывод из анализа разного рода материалов, опубликованных в журнале "Арбитраж" в 1937, 1938, 1939 гг., большое значение придавали исчерпывающему, принудительному разрешению хозяйственного спора юрисдикционным органом с акцентом на то, что участвующие в деле руководители спорящих сторон из арбитражного заседания сделают правильные выводы, в том числе примут необходимые меры по предотвращению поступления в арбитраж в будущем аналогичных бесспорных дел.

Судебная практика 40-х гг. XX в. была не вполне логичной в вопросе последствий соблюдения претензионного порядка урегулирования хозяйственных споров с органами транспорта. Постановлением Пленума ВС СССР от 29.01.1942 было признано неправильным принятие исков и удовлетворение требований к органам транспорта, в отношении которых претензионный порядок не был соблюден. Однако Постановлением Пленума ВС СССР от 03.03.1950 это положение было существенно изменено, при этом указывалось, что несоблюдение претензионного порядка по требованиям к предприятиям транспорта не лишает истца права обращаться в суд; если срок на предъявление претензии не истек, то суд, установив несоблюдение претензионного порядка, обязан направить материал соответствующему органу транспорта, если же срок истек - разрешить дело по существу.

Ряд инструктивных указаний Госарбитража при Совете Министров СССР 60-х гг. XX в. содержали запрет на обращение с иском в Госарбитраж до получения ответа на претензию.

В эти же годы отмечается наличие трех видов претензионного порядка: общий предусмотрен для основной массы дел, специальный - для споров клиентуры с органами транспорта и связи, рекламационный - для споров, связанных с поставкой продукции, причем уже в то время в арбитражной практике и юридической литературе применялся обычно единый термин "претензионный порядок".

В 1970-е гг. закрепилось правило, установленное в инструктивных письмах Госарбитража при Совете Министров СССР, в соответствии с которым до предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки, обязательно предъявление ему претензии. Это правило предусматривало порядок и сроки на их предъявление и рассмотрение.

Досудебное урегулирование споров нашло свое место и в трудовом законодательстве советского периода. Так, глава 14 КЗоТ РСФСР установила досудебный порядок рассмотрения трудовых споров.

Согласно ст. 201 КЗоТ РСФСР трудовые споры, возникавшие между работником и администрацией предприятия, учреждения, организации, по вопросам применения законодательных и иных нормативных актов о труде, коллективного договора и других соглашений о труде, а также условий трудового договора (контракта) должны были рассматриваться районными (городскими) народными судами, а также комиссиями по трудовым спорам.

Таким образом, трудовой спор подлежал рассмотрению в комиссии по трудовым спорам, если работник самостоятельно или с участием представляющей его интересы профсоюзной организации не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с администрацией.

В случае если комиссия по трудовым спорам в десятидневный срок не рассмотрела трудовой спор, заинтересованный работник был вправе перенести его рассмотрение в районный (городской) народный суд. Кроме того, решение комиссии по трудовым спорам могло быть обжаловано заинтересованным работником или администрацией в районный (городской) народный суд в десятидневный срок со дня вручения им копий решения комиссии. Пропуск указанного срока не являлся основанием для отказа в приеме заявления.

Итак, российский законодатель в области обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путями - административным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются, то сужаются. Причем расширение в 1990-е гг. судебного порядка рассмотрения административных дел автоматически ведет к необоснованному сужению административного порядка их рассмотрения. Так же как и ограниченный доступ к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., - это крайность, а чем ближе к крайности, тем дальше от истины.

Аргумент в пользу существования двух порядков рассмотрения административных споров вытекает из весьма серьезной проблемы - возможности распространения на судебные органы контроля свободного усмотрения в ряде случаев, которое имеется у публичных органов исполнительной власти в силу их административных полномочий.

Иными словами, может ли судебное усмотрение быть аналогичным административному усмотрению, не нарушаются ли в определенных случаях независимость административных органов в свете теории разделения ветвей власти, а также конституционные принципы независимости исполнительной власти от судебной?

Чем может быть ограничено вмешательство суда в независимую деятельность администрации? Всегда ли может невластный субъект обращаться с заявлением в суд с требованием о выдаче разрешения на строительство, выдаче лицензии, принятия ненормативного акта, изменения заключения экспертизы, принятия каких-либо документов, необходимых для рассмотрения того или иного вопроса? Причем закон по многим аспектам дает публичным органам исполнительной власти варианты поведения и весьма часто право административного усмотрения.

Пример из судебной практики

Можно ли обжаловать в судебном порядке предписания публичных органов исполнительной власти, обязательные только к рассмотрению? Такие акты ничьи права не нарушают, но суды арбитражной системы их рассматривают. Например , Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 25.10.2011 N 7407/11 признал недействительным акт административного органа (представление, обязательное лишь для рассмотрения). Эти акты не носят властно-распорядительного характера, не влекут каких-либо правовых последствий, а лишь отражают сведения о неправомерной деятельности, носят информационный и разъяснительный характер, не являются окончательными (итоговыми) актами и в силу перечисленного не могут быть самостоятельным предметом спора в суде.

Нерешенным остается вопрос о правовой природе такого документа, как представление, вынесенное административным органом, в частности представление о ненадлежащем исполнении бюджета, выносимое Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

В соответствии со ст. 284 БК РФ представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства - такого мнения придерживаются арбитражные суды некоторых округов. Однако нельзя согласиться с подобной позицией хотя бы по той причине, что в ст. 284 БК РФ содержится исчерпывающий перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, в числе которых нет такой меры, как вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджета.

Кроме того, трудно говорить о спорном представлении как о ненормативном акте в рамках ст. 198 АПК РФ и ст. 19.5 КоАП РФ, поскольку вынесение Росфиннадзором по результатам ревизий представления (за исключением случаев вынесения представлений с требованием о возмещении средств) имеет целью рассмотрение его проверенной организацией и лишь предлагает принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства. Спорное представление, в отличие от предписания, обязательно для рассмотрения учреждением.

Обжалуемое представление не содержит каких-либо властных предписаний комитету - не нарушает прав и законных интересов поднадзорного органа, что является одним из основных признаков подсудности и подведомственности данного спора арбитражному суду, заявленных в ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Необходимо также добавить, что и бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность этих споров арбитражным судам.

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" выделено две категории представлений: представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Что касается первой категории, то в данном случае речь идет больше о предписаниях (обязательных для исполнения) и представлениях, содержащих требования и последствия неисполнения этих требований, которые, бесспорно, являются ненормативными актами государственных органов.

Что же касается второй категории, то здесь речь идет о документе, который вынесен на основании свершившихся обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении. Таким образом, ни статьи КоАП РФ, ни нормы бюджетного законодательства не предусматривают возможность рассмотрения представлений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, поскольку данный служебный документ не является ненормативным правовым актом административного органа и не предполагает его рассмотрение в каком-либо судебном органе.

К сожалению, эта аргументация не была принята во внимание Президиумом ВАС РФ, рассмотревшим подобное дело и отменившим постановление арбитражного суда кассационной инстанции как противоречащее закону и нарушающее единообразие в толковании и применении судами норм права.

Своим решением Президиум ВАС РФ расширил полномочия одного органа за счет хотя и формального, но все-таки уменьшения прав другого органа. Ведь с этого момента с любым актом проверки и ревизии, с любой справкой и докладной запиской можно смело обращаться в суд, тем самым затягивая и осложняя работу контролирующего органа, а в итоге ухудшая в целом результат его деятельности <1>.

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 7407/11 по делу N А38-1596/2010.

Все это свидетельствует в пользу необходимости сохранения и дальнейшего развития административного порядка рассмотрения административных споров, при котором не нарушается принцип разделения ветвей власти, а судебное усмотрение основано на невмешательстве в исполнительную деятельность в границах усмотрения.

В настоящее время в России многое сделано для усовершенствования административного порядка. Так, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Результаты уже имеются. В 2010 г. количество рассмотренных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, сократилось на 39,9%. Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбитражными судами снизился с 40,3 до 28,5%. По статистическим данным, в 36 арбитражных судах количество таких дел уменьшилось в два-три раза.

Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным, хотя современному российскому законодательству она известна. Так, Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

В системе государственных закупок в связи с созданием Федеральной контрактной системы предполагается разработать механизм организации досудебной административной процедуры рассмотрения административных дел в области правоотношений в сфере государственных (муниципальных) закупок. При этом направления развития российского законодательства об административном (досудебном и внесудебном) порядке рассмотрения споров в области контрактных отношений будут определены на основе анализа нормативно-правовых актов, регулирующих административную процедуру рассмотрения административных дел.

Таким образом, деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:

1. рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных);
2. привлечение к административной ответственности.

Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных)

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).

Внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству, например Указом от 14.03.1955 Президиума Верховного Совета СССР было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до 100 руб.

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникают проблемы, препятствующие своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятно сказывается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно сильно это заметно при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами разных государственных органов, которые по большей части не являются специалистами в области административного права, имеют лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не получили юридического образования.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Необходимо также учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее лицо к административной ответственности, не обладает полной независимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.

В такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

Эти обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, п. 1 ст. 104 НК РФ).

Привлечение к административной ответственности

В действующем КоАП РФ заложен еще один парадокс: функции судебной власти совмещаются с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (Основами законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавшим КоАП РСФСР 1984 г.) с тем, чтобы выделить из уголовной ответственности малозначительные деликты, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.

В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. Новый КоАП РФ является тому подтверждением (ст. 23.1): так, по двум третям всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только три: предупреждение и административный штраф, административное приостановление деятельности - могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью до наоборот).

Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной: оперативности, внесудебности, бесплатности. В свою очередь, это загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые законодатель никогда не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых деяний.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом: независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным.

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и за рубежом.

Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франции, Нидерландах, Германии и т.д.), в Канаде, США, зачатки этой процедуры появляются на Украине.

Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека представляет собой "специализированный", "объективный" и "независимый" орган, но тем не менее входит в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой и открытой.

С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001), административное дело может быть рассмотрено в порядке:

1. внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением;
2. ведомственном. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан;
3. вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров;
4. судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.

Досудебный порядок разрешения налоговых споров и внесудебная ликвидация юридических лиц

Досудебное обжалование актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц в вышестоящие налоговые органы было установлено более десяти лет назад - с момента принятия части первой НК РФ (ст. 139 - 141). Однако эту процедуру налогоплательщики применяли нечасто, предпочитая ей обжалование решений в судебном порядке.

Новшество заключается в обязательности этой процедуры: решение, вынесенное по результатам налоговой проверки, может быть обжаловано в судебном порядке только после его обжалования в вышестоящий налоговый орган (п. 5 ст. 101.2 НК РФ, введенной Федеральным законом от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую НК РФ и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового административного регулирования").

Налоговой службой более восьми лет назад был принят Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке. Он признан утратившим силу Приказом ФНС России от 16.07.2004 N САЭ-4-14/44дсп. Новый Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов РФ в досудебном порядке не содержит нормативно-правовых норм, обязательных для налогоплательщиков, он является внутренним документом ведомства. Более того, ФНС России признает, что в ряде случаев его использование повлекло возникновение спорной ситуации и последующие судебные разбирательства (письмо от 02.06.2008 N ММ-9-3/63).

У досудебного порядка обжалования налоговых споров есть некоторые преимущества:

1. отсутствие необходимости уплаты государственной пошлины;
2. приостановление исполнения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения до момента принятия вышестоящим налоговым органом соответствующего решения по жалобе (п. 9 ст. 101 НК РФ);
3. при отрицательном результате обжалования налогоплательщик может учесть позицию налогового органа и при обращении в суд более тщательно подготовиться к своей защите.

Но недостатков у досудебного порядка урегулирования споров все же больше:

1. обязательность процедуры обжалования решений, вынесенных по итогам налоговых проверок, в досудебном порядке влечет за собой затягивание срока разрешения спора минимум на месяц, а максимум - почти на два месяца;
2. поскольку подразделения налогового аудита созданы в структуре налоговых органов, им трудно сохранять объективность при вынесении решений;
3. приостановление исполнения обжалуемого решения по жалобам (за исключением жалоб на решения, вынесенные по результатам налоговых проверок) является правом вышестоящего налогового органа, а сроки и основания принятия подобного решения не оговорены;
4. срок, отведенный для подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган (десять дней), не позволяет налогоплательщику должным образом подготовить жалобу, продумать и убедительно сформулировать свою позицию;
5. заявленная простота процедуры, позволяющая налогоплательщику без помощи юристов защитить свои права, по существу, означает отсутствие процессуального порядка досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно усовершенствовать рассматриваемую процедуру, закрепив в НК РФ:

1. порядок подачи и рассмотрения жалоб налогоплательщиков вышестоящими налоговыми органами; порядок рассмотрения споров, случаи оставления жалобы без рассмотрения и их последствия; процессуальные права и обязанности заявителя и налоговых органов в ходе досудебного производства; требования, предъявляемые к форме и содержанию жалобы;
2. положения об обязанности налоговых органов извещать налогоплательщика о времени и месте рассмотрения жалобы;
3. право налогоплательщиков привлекать независимых экспертов, специалистов, переводчиков в качестве третьих лиц;
4. положения о возможности применения процедуры "изменения сроков уплаты налога и сбора, а также пеней", предусмотренной главой 9 НК РФ на стадии досудебного урегулирования споров.

В настоящее время в соответствии с п. 5 ст. 101.2 НК РФ решение о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда налогоплательщику стало известно о вступлении решения в силу.

Правило об исчислении срока на обращение в суд не только учитывает особенности вступления в силу названных решений, но и застраховывает налогоплательщика от риска пропуска срока на обращение в суд в ситуации, когда вышестоящий налоговый орган нарушает срок на рассмотрение апелляционной жалобы. Дело в том, что решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности, вынесенные по результатам налоговых проверок, вступают в силу по истечении десяти дней со дня вручения, а в случае подачи апелляционной жалобы - со дня утверждения вышестоящим налоговым органом (п. 9 ст. 101 НК РФ).

Обязательное досудебное обжалование предусмотрено и для тех случаев, когда в апелляционном порядке решение обжаловано не было и вступило в силу. Срок на обжалование вступившего в силу решения составляет один год со дня вынесения (абзац четвертый п. 2 ст. 139 НК РФ).

Решение, обжалуемое в апелляционном порядке, независимо от того, обжалуется ли оно полностью или частично, не вступает в силу в полном объеме. Абзац второй п. 9 ст. 101 НК РФ устанавливает, что в случае подачи апелляционной жалобы решение вступает в силу со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части. В данном случае слова "полностью или в части" следует относить не к решению, а связывать со словом "утверждение". Решение, обжалуемое в апелляционном порядке, не вступает в силу независимо от того, обжалуется ли оно полностью или частично. Такое толкование согласуется с нормой абзаца третьего п. 9 ст. 101 НК РФ, согласно которой налогоплательщик вправе исполнить решение полностью или в части до вступления его в силу. При этом подача апелляционной жалобы не лишает его права исполнить не вступившее в силу решение полностью или в части.

Следует отметить, что не во всех случаях этот порядок применим. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 10.07.2012 N 2873/12 указал, что обязательный досудебный порядок обжалования распространяется только на решения налогового органа, вынесенные по результатам налоговой проверки, исходя из системного толкования положений ст. 101, 101.2, 101.4, 137 - 140 НК РФ.

По состоянию на конец июня 2013 г. Советом Федерации был одобрен и направлен на подписание законопроект N 190725-6 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" (в части совершенствования порядка досудебного рассмотрения споров между налоговыми органами и налогоплательщиками). Законопроект был разработан Минфином и внесен в Правительство РФ. Предполагается, что законопроект в случае его подписания Президентом РФ вступит в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Отдельные положения законопроекта до 1 января 2014 г. будут применяться только в отношении порядка обжалования решений о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и решений об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенных налоговыми органами по результатам рассмотрения материалов налоговых проверок.

По мнению некоторых ученых <2>, наиболее заметное из изменений - внесение поправок в ст. 138 НК РФ, в соответствии с которыми любые ненормативные акты, действия или бездействие налогового органа необходимо обжаловать сначала в досудебном порядке. Это правило не распространяется только на акты, принятые по итогам рассмотрения жалоб (в том числе апелляционных) и актов ФНС России, а также действия или бездействие ее должностных лиц. В случаях, когда речь идет об актах и жалобах упомянутого ведомства, следует обращаться в вышестоящий налоговый орган или в суд, а споры, связанные с действиями (бездействием) должностных лиц, могут разрешаться только в судебном порядке (п. 2 ст. 138 НК РФ). В настоящее время досудебное обжалование необходимо только при оспаривании решений инспекций по проверке. Вышестоящий налоговый орган может приостановить исполнение решений на время рассмотрения жалобы, но не обязан это делать.

Проектом также предусмотрено внесение в НК РФ целого блока норм, посвященных апелляционной жалобе. В первую очередь ст. 138 НК РФ предлагается дополнить определениями терминов "жалоба" и "апелляционная жалоба". Последней в соответствии с текстом документа признается письменное обращение лица в налоговый орган с целью обжаловать не вступившее в законную силу решение о привлечении или об отказе в привлечении к налоговой ответственности, если оно, по мнению указанного лица, нарушает его права. Жалоба, в отличие от апелляционной жалобы, будет подаваться при несогласии с вступившими в законную силу актами налоговых органов ненормативного характера, а также действиями или бездействием их должностных лиц.

Кроме того, глава 19 НК РФ согласно проекту будет дополнена ст. 139.1, 139.2 и 139.3, регламентирующими порядок и сроки подачи апелляционной жалобы, ее форму и содержание, а также случаи и порядок оставления ее без рассмотрения. Так, в отличие от жалобы, которая подается в тот налоговый орган, действия или бездействие которого обжалуются, апелляционную жалобу направляют в вышестоящий налоговый орган. При этом, если решение было принято по консолидированной группе налогоплательщиков, подать апелляционную жалобу может как ответственный, так и любой другой участник группы.

Не могут быть обжалованы в апелляционном порядке решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенные ФНС России.

Без рассмотрения будет оставлена (полностью или в части) жалоба в следующих случаях:

• отсутствует подпись лица, подавшего жалобу, или его представителя либо не представлены оформленные в установленном порядке документы, подтверждающие полномочия представителя на ее подписание;
• жалоба подана после истечения срока подачи и не содержит ходатайства о его восстановлении, или в восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы отказано;
• до вынесения решения по жалобе от лица, ее подавшего, поступило заявление об отзыве жалобы полностью или в части;
• подана повторная жалоба по тем же основаниям, что и первая.

Решение об оставлении жалобы без рассмотрения принимается в течение пяти дней. Если в рассмотрении жалобы отказано из-за пропуска сроков или неподтверждения полномочий представителя налогоплательщика, а также из-за отсутствия необходимых подписей, ее можно подать повторно (п. 3 ст. 139.3 НК РФ).

При подаче жалобы, в том числе апелляционной, следует учитывать, что представленные вместе с ней документы, а также дополнительные документы, представленные в ходе рассмотрения соответствующей жалобы до принятия по ней решения, рассматриваются вышестоящим налоговым органом, если лицо, подавшее такую жалобу, обосновало причины, по которым было невозможно своевременно представить эти документы тому налоговому органу, чье решение обжалуется.

Предлагается также заменить действующую на данный момент ст. 101.2 НК РФ (она регламентирует вступление в силу решений о привлечении и об отказе в привлечении к налоговой ответственности) новой нормой (ст. 101.2-1 НК РФ), учитывающей изменения, внесенные в порядок обжалования. В указанной статье планируется установить, в частности, следующее: если вышестоящий налоговый орган, рассматривающий апелляционную жалобу, не отменит решение нижестоящего налогового органа, то последнее вступает в силу полностью с даты принятия вышестоящим налоговым органом решения по апелляционной жалобе.

Поправки корректируют и сроки на обжалование. Время для подготовки жалобы увеличивается с десяти до 30 дней, срок давности - с трех месяцев до одного года. Инспекция будет вправе рассматривать претензии до 30 дней, причем этот срок можно будет продлить до 60 дней, а остальные жалобы - до 15 дней (продлить срок можно будет до 30 дней).

В настоящее время сложно прогнозировать, какие изменения претерпит рассматриваемый проект, если он будет внесен в Госдуму и успешно пройдет все три чтения. В сфере досудебного урегулирования налоговых споров можно отметить множество актуальных проблем <3>.

<3> См.: Зырянов С.М., Лебедева Е.А., Спектор Е.И. и др. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 21 - 33.

1. Законодательством не предусмотрено требование, в соответствии с которым налоговая инспекция должна известить лицо, направившее жалобу, о дате ее рассмотрения и обеспечить участие данного лица в рассмотрении. По этому вопросу складывается неоднозначная судебная практика.

Минфином России в письме от 24.06.2009 N 03-02-07/1-323 были даны разъяснения, согласно которым обязательность участия налогоплательщика в рассмотрении его апелляционной жалобы НК РФ не предусмотрена. Эта позиция была подтверждена Постановлением Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 N 4292/10 по делу N А04-3308/2009. Суд надзорной инстанции указал следующее: согласно подп. 15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Порядок рассмотрения жалобы на акты налогового органа, действия (бездействие) его должностного лица предусмотрен главой 20 НК РФ, однако обязанность обеспечения присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы в этой главе также не предусмотрена. Положения ст. 101 НК РФ, регулирующие порядок вынесения решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, не подлежат расширительному толкованию и не могут применяться к процедуре рассмотрения жалобы налогоплательщика вышестоящим налоговым органом, поскольку из норм главы 20 НК РФ возможность подобного применения не следует.

Между тем в соответствии с п. 7 ст. 3 НК РФ возникшая правовая неопределенность во всех случаях должна быть истолкована в пользу налогоплательщиков, т.е. налогоплательщику должна быть предоставлена возможность участвовать в рассмотрении своей жалобы.

Интересно отметить, что ранее ВАС РФ в Определении от 24.06.2009 N ВАС-6140/09 по делу N А12-10757/08-С38 не нашел оснований для переоценки выводов нижестоящих арбитражных судов, отменивших со ссылкой на п. 7 ст. 3 НК РФ решение вышестоящего налогового органа по результатам рассмотрения апелляционной жалобы налогоплательщика на том основании, что жалоба была рассмотрена в отсутствие налогоплательщика.

2. Поскольку подразделения налогового аудита являются структурной единицей организации системы налоговой службы, им трудно сохранять объективность при вынесении решений.

В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506, Служба и ее территориальные органы управления по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня (далее - налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов. Поэтому в ситуации, когда вышестоящие налоговые органы управляют деятельностью нижестоящих налоговых органов, дают им обязательные указания, оказывают методологическое содействие, от них трудно ожидать беспристрастности при рассмотрении жалоб налогоплательщиков.

3. Отсутствие процессуального порядка досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб затрудняет выработку эффективных решений по регламентированию налоговых споров.

Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов РФ в досудебном порядке, утвержденный Приказом ФНС России от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@, принят для служебного пользования, так как не содержит нормативно-правовых норм, обязательных для налогоплательщиков. Однако отсутствие прозрачности и четкости регламентации действий вышестоящего налогового органа по рассмотрению апелляционной жалобы не способствует успешному разрешению налогового спора в досудебном порядке.

Таким образом, у досудебного порядка обжалования налоговых споров имеются преимущества по сравнению с судебным порядком. Представляется необходимым существенно усовершенствовать досудебную процедуру, закрепив в НК РФ вышерассмотренные изменения, особенно в части досудебного урегулирования налоговых споров, а также вступления в силу решений налоговых органов и оспаривания таких решений. Довольно интересными представляются также рассмотренные нами выше инициативы Минфина России о том, что любые ненормативные акты, действия или бездействие налогового органа следует обжаловать сначала в досудебном порядке, ведь в настоящее время досудебное обжалование необходимо только при оспаривании решений инспекций по проверке.

Направления реформирования досудебного (внесудебного) обжалования по административным делам

Все чаще возникает вопрос: имеет ли суд вообще право привлекать к административной ответственности делинквентов, не нужно ли создать специализированные административные органы, которые будут заниматься решением вопросов о привлечении к административной ответственности, оставить за судами только функцию рассмотрения жалоб на действия таких органов? Если бы такая концептуальная идея была поддержана, это существенно изменило бы всю ситуацию с рассмотрением соответствующих категорий дел. Это способствовало бы укреплению статуса судьи как представителя третьей независимой ветви власти, а не как представителя исполнительной власти, которая осуществляет воздействие на подчиненных ему субъектов. Проблема заключается и в том, что в КоАП РФ в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, очевидно совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа.

В этих случаях суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.

Уже больше двух лет в Российской Федерации действует Федеральный закон "Об альтернативной процедуре регулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Закон позволяет по-новому решать споры и конфликты, не доводя их до суда.

Однако для большинства граждан принятие и вступление в силу данного Закона осталось незамеченным. Как и раньше, большинство споров предприниматели стремятся разрешить в арбитражных судах, а граждане обращаются в мировые суды.

Очевидно, что для функционирования данного Закона требуется определенное вмешательство государства. По сути, медиация не идет так, как должна идти, потому что граждане не понимают, что это такое, путают и воспринимают ее как посредническую процедуру.

За год российская судебная система рассматривает порядка 25 млн. дел, из них примерно 1 млн. уголовных, 14 млн. гражданских и 10 млн. административных. Именно поэтому введение примирительных процедур, отметил эксперт, колоссально важное мероприятие. Эти цифры свидетельствуют о сильнейшей загруженности судов, на помощь которым и должна была прийти медиация. Но пока этого не происходит.

Одним из импульсов, который подтолкнет к использованию нового Закона, может служить введение обязательной процедуры медиации по административным делам. Говоря о будущем медиации, можно констатировать общую позицию Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по данному вопросу.

Всегда лучше, когда конфликт разрешается самими сторонами. Сегодня судебный процесс построен так, что он имеет состязательный характер. Всегда остается недовольная сторона. А практика показывает, что если принимается медиативное решение, то стороны, как правило, исполняют его. Верховный Суд РФ выступил с предложением ввести обязательную процедуру медиации по ряду категорий дел.

Также ВАС РФ разработан законопроект, где прописаны варианты применения примирительного инструментария и действия судьи. Суды должны активнее содействовать в примирении сторон. Сейчас Закон гласит, что судья должен содействовать примирению сторон, а в Постановлении Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 N 65 сказано, что судья разъясняет возможность для сторон обратиться за содействием к посреднику, существо и преимущества примирительных процедур, а также правовые последствия этих действий. Так, в рамках подготовки дела к судебному разбирательству судья может отложить проведение предварительного судебного заседания, совершение других подготовительных действий по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к посреднику в целях урегулирования спора или использования иных примирительных процедур (ч. 2, 7 ст. 158 АПК РФ). Отмечается и необходимость четкого обозначения категории дел по судебной медиации. К категориям дел, по которым суд будет обязан провести примирительные процедуры, предлагается отнести споры, возникающие из гражданских и административных правоотношений, дела по оспариванию актов государственных органов и взысканию обязательных платежей и санкций.

Вероятно, помимо отечественных наработок в вопросах медиации необходимо обратиться к успешному международному опыту.

Медиация в ее современном понимании начала развиваться во второй половине XX в. Прежде всего это произошло в странах англосаксонского права - Великобритании, США, Австралии, а затем постепенно стала распространяться и в Европе. Первые попытки применения медиации, как правило, предпринимались при разрешении споров в сфере семейных отношений (как наиболее приспособленной к посредническому урегулированию сферы отношений). Однако впоследствии медиация получила признание при разрешении споров самого широкого круга, начиная от семейных конфликтов и заканчивая сложными многосторонними конфликтами в коммерческой и публичной сфере.

Так, в США без медиации практически не проходит ни один процесс в сфере экономики, политики, бизнеса. Американская система судопроизводства способствует тому, чтобы большинство споров разрешалось сторонами добровольно до суда. В некоторых штатах суды используют следующий подход: суд принимает дело к производству только тогда, когда стороны аргументируют, что медиация в их деле не может быть применима. Часто суды предлагают сторонам обратиться к медиации до рассмотрения дела. К примеру, в 2008 г. суды направили на медиацию 300 тыс. дел. В США действует Национальный институт разрешения споров, который занимается разработкой новых методов медиации, а также существуют частные и государственные службы медиации. В США значительное влияние имеет Американская арбитражная ассоциация (American Arbitration Association), которая утвердила собственные Правила третейского разбирательства (арбитража) и медиации, используемые в том числе при рассмотрении внутренних споров. Секция альтернативного разрешения споров Американской ассоциации юристов (American Bar Association) объединяет более 13 тыс. практикующих специалистов в области альтернативного разрешения споров.

В Великобритании существует специальная служба, которая организует горячую линию, куда можно позвонить, охарактеризовать конфликт, свои предпочтения в отношении медиатора. Работники службы предложат длинный перечень специалистов, которые подходят к названным требованиям. Говоря об общеобязательности процедуры медиации, Великобритания пошла на компромиссный вариант: лицо может отказаться от услуг медиаторов, но тогда оно должно понести все судебные расходы, даже если выиграет дело.

В ФРГ медиация максимально интегрирована в судебную систему. Посредники работают фактически при судах (нет необходимости в горячих линиях). Особенно важно отметить, что в Германии медиация интегрирована не только в общественные отношения сферы семейного права, но и в административно-правовые категории дел.

В некоторых странах (например, Австрии) профессия медиатора внесена в номенклатуру профессий, более того, в этой стране на законодательном уровне урегулирован процесс профессиональной подготовки медиатора и установлены определенные нормативы этой подготовки.

Проанализировав некоторый международной опыт, можно выделить приоритетные направления, по которым медиация должна развиваться в Российской Федерации.

1. Необходимо широкое информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о возможном применении процедуры медиации при урегулировании споров на территории Российской Федерации.

2. Требуется качественное расширение нормативно-правового регулирования действия медиаторов (на примере США), создание соответствующих ассоциаций, принятие Кодекса поведения медиаторов.

3. Рекомендуется рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)", КоАП РФ, АПК РФ с целью придания медиации статуса официальной, предсудебной процедуры.

Теперь затронем вопрос о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) должностных лиц.

Как построить взаимоотношения с причинившим вред так, чтобы интересы потерпевшего были защищены? Ответ достаточно прост - следует применить положения внесудебного порядка возмещения ущерба. Тем более что на сегодняшний момент в законодательстве произошло существенное уточнение проведения данной процедуры.

Начало 2012 г. в Российской Федерации ознаменовалось внесением существенных изменений в редакцию целого ряда норм действующего законодательства. Причиной, которая привела к необходимости внесения изменений, послужило активное развитие ипотечного кредитования и острая необходимость урегулирования порядка обращения взысканий. Данные изменения были отражены в набравших силу новых положениях соответствующего Федерального закона. Он повлек за собой поправки, корректировки и изменения, в том числе и в ряде других законов, а именно в таких, как Закон о залоге, Закон об ипотеке, Закон об исполнительном производстве, а также в Основах законодательства о нотариате. Во внесенных изменениях был значительным образом уточнен и урегулирован внесудебный порядок обращения взыскания на заложенное имущество, а также были отображены те основания, по которым допустима его реализация. Кроме того, Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" был урегулирован внесудебный порядок обращения взыскания, вернее процедура его реализации. Также был уточнен список документов, которые следует представить.

Соответствует ли внесудебный способ взыскания убытков законодательству, поскольку он предусматривает бесспорный порядок взыскания средств с виновного лица? Думается, что соответствует. Это разгрузит арбитражные суды и облегчит жизнь налоговых органов. Однако должны быть предусмотрены определенные санкции в отношении должностных лиц, чтобы избежать произвола с их стороны.

Поэтому у подобного подхода к взысканию средств, как у медали, две стороны. С одной, можно говорить о том, что нарушена презумпция невиновности. Организации и предприниматели вынуждены сами доказывать, почему они не обязаны платить штраф или пени. С другой, внесудебное взыскание убытков по некоторым нарушениям, как отмечалось, применялось и раньше, и весьма эффективно.

Так, в соответствии с постановлением, если организация не согласна с решением налогового органа, бесспорный порядок взыскания штрафов превышает конституционно допустимое ограничение права (ст. 55, 57 Конституции), так как никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35 Конституции). Действительно, налоговая санкция является мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. При производстве по делу о подобном правонарушении инспекторы обязаны доказать факт его совершения, а также наличие и степень вины налогоплательщика. Применять санкции можно лишь при условии бесспорного установления этих обстоятельств налоговым органом. А это возможно, только если организация согласна с выводами инспекторов или если так решил суд при рассмотрении спора.

Требование о признании нормативного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. С заявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратиться юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления, прокурор. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспаривания нормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативного акта, являются длящимися.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Думается, четко надо определить случаи, когда возможен внесудебный порядок возмещения ущерба. Следует также помнить о том, что в действующем законодательстве Российской Федерации предусмотрены случаи, когда внесудебный порядок обращения взыскания не может быть реализован и, даже более того, его реализация в этих случаях не допускается. Так, к таким случаям относится ситуация, когда залогодателем является физическое лицо, которое было признано безвестно отсутствующим. Естественно, это условие действительно только в том случае, если данный факт был установлен в соответствии со всеми требованиями законодательства.

Следует по аналогии с Гражданским кодексом РФ предоставить сторонам взаимоотношений право в любой момент (до непосредственной реализации возмещения) остановить процесс осуществления внесудебного порядка возмещения убытков. Исполнить это возможно в том случае, если виновная сторона приняла решение о добровольном возмещении вреда.

Постановление по делу об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба должно приводиться в исполнение в порядке, установленном КоАП РФ и ГК РФ. Постановление по делу об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба является исполнительным документом.

Имущественный ущерб должен быть возмещен нарушителем не позднее какого-то установленного срока, например 15 дней со дня вручения ему постановления. В случае обжалования или опротестования такого постановления - не позднее, допустим, 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения.

В случае неисполнения постановления в части возмещения имущественного ущерба в установленный срок оно должно направляться для взыскания ущерба в порядке исполнительного производства, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

Одним из дискуссионных является вопрос об органе власти, который взял бы на себя полномочия в сфере досудебного урегулирования споров.

Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 утверждена Структура органов исполнительной власти. В соответствии с названным нормативным правовым актом в настоящий момент на территории Российской Федерации функционируют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Проанализировав весь перечень органов исполнительной власти, полагаем, что к роли досудебного регулятора по вопросам возмещения убытков больше подходит Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). На основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе", определены полномочия указанного органа исполнительной власти.

Так, ФАС России контролирует соблюдение требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказания услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных началах; следит за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством; выдает заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращения их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер; осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией; рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, указание услуг для государственных и муниципальных нужд и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Широкий спектр полномочий ФАС России на стыке юриспруденции и экономики, большой опыт в сфере досудебного урегулирования споров в антимонопольной сфере (рассмотрение многочисленных жалоб) делают данный орган исполнительной власти наиболее предпочтительным для досудебного взыскания и по более широкому кругу вопросов.

Также ФАС России имеет свои территориальные органы, находящиеся в каждом субъекте Российской Федерации, что значительно упрощает и ускоряет введение в действие досудебного порядка возмещения.

Открытым остается вопрос, кто будет заниматься досудебным порядком урегулирования споров, когда одной из сторон по делу будет выступать сам антимонопольный орган. Считаем, что для категории антимонопольных досудебный порядок предусмотреть практически невозможно.

Таким образом, как следует из вышеизложенного, внесудебный порядок возмещения убытков по административным делам оказывает существенную помощь в защите прав потерпевшего, гарантирует возмещение и даже отсутствие убытков, а также позволяет избежать процесса долгого судебного разбирательства и последующего, не менее долгого, сложного и порой существенно затратного по финансам процесса исполнения судебного решения. Более того, данный порядок позволит избежать будущих споров и сформировать четкое понимание уровня и размера ответственности при причинении убытков по административным делам. Это в значительной мере дисциплинирует субъектов административного правоотношения.

Мы считаем, что в законодательство следует ввести правило, в соответствии с которым нарушать права невластных субъектов со стороны должностных лиц было бы невыгодным.

Возможно ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинения вреда незаконными действиями должностных лиц (органов). Установить предельный размер суммы взыскания - 100 тыс. руб., ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной могли быть взысканы одновременно при рассмотрении вопроса об административной ответственности.

Предлагаем дополнить действующий КоАП РФ ст. 4.2.1 следующего содержания:

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности".

Также предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Граждане вправе подавать в суд заявления о возмещении вреда или убытков, причиненных незаконными действиями административных органов в случае письменного отказа соблюдения досудебного порядка урегулирования споров со стороны должностного лица".

Предлагаем дополнить ст. 6 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"В случаях, установленных законом, при рассмотрении жалобы о возмещении убытков (вреда), причиненных незаконными действиями (бездействием) должностного лица, суду необходимо учитывать обязанность соблюдения досудебного порядка рассмотрения вопроса о возмещении убытков (вреда) в пределах до 100 тысяч рублей".

Возможно в Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" ввести правило, при котором за противоправное поведение должностного лица (которое в административном порядке не возместило убытки) несет ответственность в суде орган или вышестоящее должностное лицо (которое впоследствии в дисциплинарном порядке будет выяснять все вопросы со своим подчиненным).

В соответствии с этим предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Если должностное лицо, которое по закону обязано было возместить убытки в административном порядке, не возместило данные убытки (вред), причиненные незаконными действиями (бездействием) такого лица, и (или) уклоняется от явки в суд, то обязанность такого возмещения в порядке подчиненности переходит к вышестоящему должностному лицу".

Также возможно в АПК РФ, ГПК РФ и проекте Кодекса административного судопроизводства прописать в соответствующих статьях следующую норму:

"Если соответствующий субъект в административном порядке добровольно не уплачивает убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, то сумма, взыскиваемая через суд, может быть увеличена".

Иными словами, законодательство должно стимулировать возмещение вреда в административном порядке в противовес большим финансовым затратам в судах.

Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная палата (далее - ФАП России). В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые бы рассматривали общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса.

Общегосударственный контроль - неотъемлемая функция государства.

За многие годы деятельности публичных органов власти и существования хозяйствующих субъектов выработаны способы практического соблюдения государственной дисциплины. Речь идет о трех способах обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность.

Контроль включает три элемента:

• проверку фактического выполнения закона, проверку с позиции закона и целесообразности;
• проверку путей и средств выполнения закона и иных актов, что дает возможность оценить работу органов и конкретных должностных лиц;
• принятие мер по итогам контроля - как позитивных, так и негативных.

Формами и методами контроля являются инспектирование, ревизии, проверка сведений по жалобам и заявлениям, проверка исполнения.

Надзор, в отличие от контроля, состоит из следующих элементов:

• проверка соблюдения и исполнения закона с точки зрения соответствия только закону;
• принятие в итоге мер, которые можно назвать специальными, имеющими общую цель - восстановление нарушенной законности.

Контрольно-надзорная деятельность содержит черты и контроля, и надзора. От надзора эта деятельность восприняла проверку позиции только законности. От контроля заимствовано принятие мер в ходе или по результатам надзора. В итоге деятельность состоит в проведении проверок надзорного характера с последующим принятием мер, но не поощрительных и не дисциплинарных, а мер административного принуждения - принудительно-пресекательного характера и административных наказаний, закрепленных в законодательстве.

В настоящий период потребность в общегосударственном контроле в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями, очевидна, так как это:

1. позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;
2. повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;
3. разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

ФАП России выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений.

Во-первых, это рассмотрение общей административной жалобы.

Во-вторых, это привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (административная внесудебная процедура). Обжалование постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке.

В-третьих, это пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.

ФАП России стала бы единым, независимым от органов исполнительной власти, централизованным контрольным органом, председатель которой мог быть назначен на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя ФАП России было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.

ФАП России может быть включена в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, которая устанавливается указом Президента РФ (путем внесения изменения в действующий Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 24.09.2007) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). Необходимо также издать указ Президента РФ, касающийся вопросов Административной палаты РФ, в котором следует детально закрепить общие положения, полномочия и организацию деятельности Административной палаты РФ и ее структурных подразделений в части Положения о Федеральной административной палате (Федеральной административной службе).

ФАП России может состоять из территориальных (на территории субъекта Российской Федерации - административная палата субъекта Российской Федерации) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководители территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначались бы на должность председателем ФАП России по представлению руководителя соответствующего субъекта Российской Федерации на определенный срок без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

К полномочиям ФАП России необходимо отнести:

• текущее руководство деятельностью Федеральной административной службы;
• подготовку нормотворческих предложений в области административного права;
• рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

В полномочия ФАП России входило бы:

• рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения ФАП России;
• привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).

К ведению межтерриториальных подразделений можно было бы отнести:

• рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления;
• привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура);
• пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).

При этом должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы, ФАП России и ее структурными подразделениями. Судебное обжалование может осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.

Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа следует предусмотреть институт ответственности. Например , если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение ФАП России об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной, то должностное лицо административно-юрисдикционного органа наряду с должностным лицом ФАП России может быть по аналогии с Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" подвергнуто дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти, по аналогии с положениями, закрепленными в ст. 1069 ГК РФ.

При подготовке проектов нормативно-правовых актов необходимо рассмотреть вопрос о возможности применения процедуры примирения (медиации), которая может проводиться контрольным органом по инициативе и с согласия сторон (невластного субъекта и органа публичного администрирования).

Члены ФАП России и ее территориальных и межтерриториальных подразделений (арбитры) назначались бы на должность соответственно Председателем Правительства РФ или руководителем органа исполнительной власти соответствующего уровня (субъекта Российской Федерации) на определенный срок или пожизненно без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством. К кандидатам в члены ФАП России предъявлялись бы определенные критерии отбора, установленные на уровне закона.

Для реализации указанных направлений, создания внесудебной системы рассмотрения административных дел в Российской Федерации необходимо разработать и принять положение об Административной палате РФ, которое подлежит утверждению указом Президента РФ, внести соответствующие изменения в КоАП, АПК, ГПК РФ, Федеральные законы от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", структуру исполнительных органов власти и т.д.

Финансовые затраты при создании Административной палаты РФ в определенной части будут компенсированы, так как произойдет существенное сокращение числа мировых судей, соответствующих должностных лиц, занимающихся в настоящее время пересмотром постановлений по делам об административных правонарушениях.

Эти вопросы подлежат более детальному научному исследованию и обсуждению с привлечением специалистов в области административного права, проведением экономического обоснования и т.д.

Для проведения исследования эффективности образования Административной палаты РФ с ее территориальными органами (исходя из критерия "центры федеральных округов РФ") следует выбрать <4>: Северо-Западный федеральный округ - Ленинградскую область; Южный федеральный округ - Ростовскую область; Приволжский федеральный округ - Саратовскую область. Такой выбор обусловлен прежде всего возможностью непосредственного и эффективного контроля за формированием и деятельностью административных палат соответствующих субъектов РФ со стороны полномочных представителей Президента РФ.

<4> В соответствии с Перечнем федеральных округов и их центрами, утвержденным Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (с изм. от 21.06.2000).

При этом ожидается существенное снижение затрат на судебную систему в первую очередь за счет того, что резко сократится количество дел, рассматриваемых мировыми судами.

Административные дела составляют 33 - 35% от всей массы дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Из них 30 - 32% рассматриваются мировыми судьями, оставшиеся 3% приходятся на долю районных судов. На одного мирового судью приходится до 170 дел в месяц, из которых 42 - 43% составляют административные дела. Основную массу этих дел можно будет передать на рассмотрение Административной палаты РФ. В результате станет возможным уменьшить количество мировых судей и судей районных судов, а также их аппаратов, несмотря на то что количество мировых судей определяется исходя из площади населенных пунктов и плотности населения. Территориальный критерий должен сохраняться для обеспечения доступности правосудия, а критерий количества населения может быть изменен.

Что касается арбитражных судов, то представляется, что все виды наказаний, которые могут применяться к юридическим лицам, могут быть переданы на рассмотрение административной палаты. Рассмотрение почти всех административных дел полностью выйдет из-под юрисдикции арбитражных судов первой инстанции. В то же время возрастет нагрузка на апелляционные арбитражные суды и федеральные арбитражные суды округов, которые будут пересматривать решения административных палат по первой инстанции. В итоге количество дел, рассматриваемых судьями арбитражных судов первой инстанции, сократится на 50 - 65%.

Итак, создание ФАП России повлечет следующие положительные последствия:

• экономическое: происходит существенное снижение затрат на деятельность судебной системы с минимальными затратами на деятельность Административной палаты РФ;
• организационное: создается новый контрольный квазисудебный орган. Структура с указанными функциями имеется в любом эффективно действующем государстве и в зачаточном виде существовала на разных этапах развития Российского государства. Создание Административной палаты РФ обеспечит реализацию указанных выше функций на современном уровне;
• нормотворческое: создание административной палаты не потребует ломки сложившейся системы регулирования судебной деятельности. Регулирование ее деятельности потребует внесения изменений в уже существующие федеральные законы (АПК, ГПК, КоАП РФ) и принятия только специальных подзаконных актов.

Таким образом, совершенствование и развитие административного порядка рассмотрения административных дел - это гарантия прав невластных субъектов, веление времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. В целях обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц следует идти двумя параллельными путями - административным и судебным, рассматривая административные споры в административном (досудебном, внесудебном) порядке и в порядке административного судопроизводства, синхронно (гармонично) развивая и совершенствуя оба института. Это вытекает из истории российского законодательства.
2. Для завершения административной реформы в Российской Федерации необходим досудебный (внесудебный) порядок рассмотрения административных дел. Следует обеспечить рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой (простой) административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Создание специализированного вневедомственного органа будет способствовать решению следующих задач:

а) созданию эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластных субъектов (граждан, хозяйствующих субъектов, иных организаций) с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

в) повышению профессионального уровня при судебном рассмотрении административных дел.

Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры в рамках административной юстиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации должна быть создана Административная палата РФ.

1. Другой путь развития административной юстиции в нашей стране должен быть проложен с учетом исторических реалий, в том числе посредством совершенствования административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в АПК и ГПК РФ.
2. Основными целями проводимой в настоящее время в стране административной реформы должны стать:

• выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества);
• рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

1. Быть ли административным судам или же судопроизводство по административным делам будет проходить в рамках существующей системы, зависит от политической воли и экономических возможностей. Административная палата РФ, как предполагается, будет квазисудебным органом, призванным разгрузить судебную систему и обеспечить гарантию прав невластных субъектов, который необходимо создать в целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел (споров, дел об административных правонарушениях) в системе исполнительных органов власти Российской Федерации.
2. В законодательство следует ввести такие положения, в соответствии с которыми нарушать права других лиц будет невыгодным:

• ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинении вреда незаконными действиями должностных лиц (органов);
• установить предельный размер суммы взыскания (реальная сумма - 100 тыс. руб., ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной могли быть взысканы одновременно при рассмотрении вопроса об административной ответственности (по аналогии с существовавшей нормой ст. 40 КоАП РСФСР 1984 г.);
• дополнить действующий КоАП РФ ст. 4.2.1 следующего содержания:

"Статья 4.2.1. Досудебное возмещение убытков

Если в результате совершения административного правонарушения гражданину, предпринимателю, учреждению или организации был причинен имущественный вред, то потерпевшая сторона имеет право на возмещение убытков в досудебном порядке, в случае, если сумма имущественного ущерба не превышает 100 тысяч рублей.

Досудебное рассмотрение производится органом исполнительной власти Российской Федерации - управлением Федеральной антимонопольной службы.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности";

• дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Граждане вправе подавать в суд заявления о возмещении вреда или убытков, причиненных незаконными действиями административных органов в случае письменного отказа соблюдения досудебного порядка урегулирования споров со стороны должностного лица";

• дополнить ст. 6 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"В случаях, установленных законом, при рассмотрении жалобы о возмещении убытков (вреда), причиненных незаконными действиями (бездействием) должностного лица, суду необходимо учитывать обязанность соблюдения досудебного порядка рассмотрения вопроса о возмещении убытков (вреда) в пределах до 100 тысяч рублей";

• в Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" установить правило, при котором за противоправное поведение должностного лица (которое в административном порядке не возместило убытки) несет ответственность в суде орган или вышестоящее должностное лицо (которое впоследствии в дисциплинарном порядке будет выяснять все вопросы со своим подчиненным). В соответствии с этим предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Если должностное лицо, которое по закону обязано было возместить убытки в административном порядке, не возместило данные убытки (вред), причиненные незаконными действиями (бездействием) такого лица, и (или) уклоняется от явки в суд, то обязанность такого возмещения в порядке подчиненности переходит к вышестоящему должностному лицу";

• в АПК, ГПК РФ и проект Кодекса административного судопроизводства прописать в соответствующих статьях следующую норму:

"Если соответствующий субъект в административном порядке добровольно не уплачивает убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, то сумма, взыскиваемая через суд, может быть увеличена";

• предоставить полномочия досудебного регулятора по вопросам возмещения убытков ФАС России.

Мы полагаем, что законодательство должно стимулировать возмещение вреда в административном порядке в противовес большим финансовым затратам в судах.

Исполнительная власть может реализовываться только в ка- ких-либо действиях, в совокупности составляющих деятельность по государственному управлению. Законодателя не может интересовать лишь вопрос о том, что могут делать исполнительные органы.

Немаловажно и то, как они это делают.

Административный процесс - это порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых в целях реализации норм административного права.

Среди ученых существуют разные мнения по поводу того, какое содержание имеет административный процесс.

Сторонники первой точки зрения в содержание административного процесса включают совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами для реализации возложенных на них задач. Представляется, что такой подход приемлем с социологической точки зрения, однако с точки зрения юридической он является не совсем корректным: дело в том, что одни действия, совершаемые исполнительными органами, не регламентированы нормами права и не имеют юридического значения, а потому не входят в предмет изучения науки права. Другие же действия исполнительных органов получили достаточное правовое регулирование. Необходимо отметить, что административный процесс отличается большой пестротой нормативных актов, его регулирующих. К ним относятся и Конституция РФ, конституции, ус- тавы субъектов Федерации, регулирующие некоторые процедурные вопросы деятельности правительств, администраций; законодательные акты (например, КоАП РФ, регламентирующий производство по делам об административных правонарушениях, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»).

Однако основная масса административно-процессуальных норм содержится в ведомственных нормативных актах (например, порядок рассмотрения жалоб граждан в каком-либо органе, основы делопроизводства и др.). Одним словом, нормативный материал разрознен, единые правила административного процесса отсутствуют.

Существует другой подход к определению содержания административного процесса. В соответствии с ним предметом административно-процессуального права может быть только юрисдикционная деятельность, т. е. деятельность по разрешению административно-правовых споров, споров между сторонами регулируемых административным правом общественных отношений, которые возникают в связи со сложившимся у одной стороны впечатлением, что ее права и обязанности нарушены. Такие споры могут возникать как между исполнительными органами, так и между исполнительным органом и управляемым субъектом. Такие споры разрешаются в рамках производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам граждан и юридических лиц, а также согласительных процедур.

Наконец, под административным процессом в узком, специальном смысле понимают деятельность государственных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Именно ее мы и рассмотрим подробнее.

Еще по теме § 1. Понятие и содержание административного процесса:

1. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
2. § 1. Понятие и содержание административно-правового статуса организаций
3. § 2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.

8. Административное правонарушение (аПр): юридический состав

9. Административное расследование

10. Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений

11. Административно-правовой статус гражданина

Гарантии

12. Административно-правовой статус общественных объединений (организаций)

13. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан

Гарантии

14. Административно-правовые отношения (апо): понятие и особенности

15. Административно-предупредительные меры

16. Административное наказание

Обстоятельства, отягчающие ао:

17. Административный процесс и его виды

18. Административный штраф

19. Виды административно-правовых отношений (апо)

20. Виды правовых актов управления (пау)

21. Возбуждение дел об административных правонарушениях

1) Задачи производства:

2) Порядок производства:

22. Административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

23. Давность привлечения к административной ответственности

24. Дисквалификация

25. Исполнительная власть (ив): понятие, соотношение с государственным управлением

27. Классификация органов исполнительной власти

2. По характеру компетенции:

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

28. Административно-процедурная деятельность: понятие, особенности, виды

29. Меры административного пресечения

30. Место ив в системе разделения властей.

31. Метод административного права: понятие, особенности

32. Назначение административного наказания (ан)

Обстоятельства, отягчающие ао:

33. Общее понятие управления и его виды.

34. Органы (должностные лица), назначающие административное наказание

35. Органы исполнительной власти субъектов рф

36. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

37. Отмена и приостановление действия правовых актов управления (пау)

38. Полномочия президента рф в сфере ив

39. Понятие административного принуждения

40. Понятие административной ответственности (ао)

41. Понятие и виды административно-правовых методов управления

42. Понятие и виды административно-правовых норм

43. Государственные должности и должности государственной службы: особенности, виды. Соотношение

44. Виды государственных служащих. Общие условия прохождения государственной службы

45. Понятие и признаки органа исполнительной власти

46. Государственная служба: понятие, система и виды. Принципы построения и функционирования системы государственной службы

47. Понятие и юридическое значение правовых актов управления (пау)

48. Поощрение и ответственность государственных служащих

49. Права и обязанности государственных служащих. Ограничения и запреты для замещения должностей государственной гражданской службы

50. Правительство рф: состав, компетенция, взаимоотношения с другими органами гос. Власти

51. Право жалобы

52. Предмет административного права

53. Прохождение государственной службы: поступление на службу, аттестация, прекращение службы

54. Система и структура федеральных органов исполнительной власти

55. Сущность государственного регулирования. Соотношение государственного регулирования с государственным управлением

56. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

57. Федеральные министерства Указ Президента №314 от 09.03.2004 «о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (фоив)»

58. Федеральные службы и надзоры Указ Президента №314 от 09.03.2004 «о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (фоив)»

59. Формы реализации ив: понятие и виды

60. Функции административного права

17. Административный процесс и его виды

Административный процесс – урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исп. органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций ИВ.

В зависимости характера индивидуальных дел формируется понятие административное производство.

– это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Индивидуальное административное дело – возникший в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением АПН и требующий в целях его решения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

В рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная - имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - порядок реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, включая разрешительно-лицензионные, регистрационные и т.п. функции и полномочия органов исполнительной власти.

б) административно-юрисдикционная - в центре внимания - осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Фактически при любом понимании административно-процессуальной деятельности акции, совершаемые исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом издание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов , с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным обязательствам либо к лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права.

Следовательно, основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.

Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Вне правовых норм административный процесс как явление юридической реальности не существует. Границы административно-процессуальной деятельности соответственно определяются таким образом, что в рамках административного процесса разрешаются не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок. Значит, различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, нет оснований относить к административному процессу.

Следует учитывать, что часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер. Например, это некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административное доставление физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п.).

Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

Административное производство - это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения и т.п. - все это виды административных производств. Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

Виды административного процесса:

Административно-процедурная деятельность – распорядительные действия исполнительных органов по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий. Основанием этого вида деятельности являются индивидуальные дела. Разрешение подобных индивид. дел и состав. основу административного процесса.

Административно-юрисдикционная деятельность – осуществление исполнительными органами функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Оба вида административных производств имеют некоторые общие черты . В их числе:

преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел;

юридически властное начало; урегулированность (однако в разной степени) административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы и т.п.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Понятие, особенности и структура административного процесса

Введение

Данная курсовая работа направлена на поэтапное теоретическое исследование административного процесса как сложного комплексного института.

Актуальность настоящего исследования не ставится под сомнение. Ведь в сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся так или иначе все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти.

Развитие административного процесса в современной России неразрывно связано с процессом демократизации общественно-экономического строя, продвижением государственно-правовых институтов и к идеям и требованиям правового государства. Как известно, Конституция РФ провозгласила, что Россия - демократическое правовое государство (ст. 1), что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2), что Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

Идеи и требования Конституции получают свое развитие и реализацию в правовых институтах. Одним из них является административно-процессуальное законодательство, задача которого - обеспечить эффективное регулирование порядка реализации административно-правовых норм органами публичной власти, в первую очередь органами исполнительной власти.

Следует отметить, что в последние десятилетия в научном мире по данной теме вышло немало научных работ, статей, учебной литературы. Теоретическую основу исследования составили труды следующих авторов: Ю.С. Адушкина, В.В. Волкова, Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенец, П.И. Кононова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, И.В. Пановой, Л.Л Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.Ю Тихомирова, Н.Ю. Хаманева и других ученых.

Объектом исследования является административный процесс как институт административного права, а предметом исследования является теоретические аспекты и проблемы данного вида юридического процесса.

Целью работы является рассмотрение понятия, признаков, особенностей, отличительных черт и структуры административного процесса.

Для реализации данной цели, необходимо решить следующие задачи:

1. Определить административный процесс как составную часть системы юридических процессов.

2. Охарактеризовать различные концепции и подходы к определению понятия и природы административного процесса.

3. Провести глубокий теоретический анализ сущности административного процесса: установить и охарактеризовать структуру; определить и рассмотреть признаки, особенности, виды, отличительные и специфические черты.

4. Выявить концептуальную проблематику теории административного процесса и пути их разрешения.

5. Охарактеризовать тенденции и перспективы развития, современное состояние административного процесса Российской Федерации.

Указанная цель и задачи имеют необходимость использования различных источников: нормативно-правовых актов, учебной литературы, периодических изданий, научных статей авторитетных теоретиков и практиков данной отрасли права.

Структураработы включает в себя введение, три главы основной части, заключение и список использованных источников и литературы.

1. Определение административного процесса

1.1 Административный процесс в системе юридических проц ессов

административный юридический право

Административный процесс - понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались у нас в стране в 60-х гг. прошлого столетия, хотя нескорые принципиальные положения были высказаны значительно раньше. Многие стороны административного процесса исследованы еще недостаточно полно.

Однако, несмотря на различные подходы к понятию и видам административного процесса, выделяют общепризнанную характеристику административного процесса как самостоятельного вида юридического процесса.

По мнению Тихомирова Ю.А., знание сущности административного процесса особенно важно как для юристов, так и для всех субъектов административного процесса, т.к. закон требует, чтобы соблюдались не только нормы административного права, но и соблюдалась процедура разрешения административных дел.

Административный процесс - это разновидность юридического процесса.

Процесс с правовой точки зрения - это совокупность официально установленных взаимосвязанных действий, совершаемых с целью достижения определенного результата. В праве процесс урегулирован процессуальными нормами отрасли права.

В теории права под понятие «юридический процесс» понимается порядок построения деятельности государственных органов, осуществляющих применение права. Близким ему по значению является термин «процедура», т.е. официально установленный порядок при осуществлении юридически значимых действий и разрешении дел. Важнейшие особенности юридического процесса заключаются в том, что он урегулирован процессуальными нормами и направлен на реализацию норм материального права.

Назначение процесса в правовом смысле - это последовательная реализация норм материального права. Материальные нормы административного права реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности субъектов государственного управления так же, как в процессе деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях. При этом различным сферам реализации материальных норм административного права в равной степени посвящены различные процессуальные нормы административного права.

Юридический процесс является комплексным образованием, включающим пять самостоятельных, обладающих своими особенностями процессов: конституционный, уголовный, гражданский, арбитражный и административный. Различия между ними обусловлены, прежде всего, теми особенностями, которыми обладают соответствующие отрасли материального права. В связи с этим необходимо учитывать и следующие обстоятельства:

во-первых, отраслей материального права намного больше, чем процессуальных;

во-вторых, в рамках одной отрасли материального права различные нормы обладают особенностями, которые требуют определенных различий в процедуре их обеспечения;

в-третьих, нередко возникает необходимость учитывать особенности и конкретных дел.

Это приводит к тому, что в рамках одной процессуальной отрасли или одного вида юридического процесса появляются различные виды процессуального производства.

Юридический процесс имеет следующие основополагающие признаки:

· это властная деятельность государственных органов и должностных лиц;

· это деятельность, осуществление которой урегулировано процессуальными нормами;

· это деятельность, направленная на принятие юридических решений общего (нормативные правовые акты) или индивидуального (акты применения права) характера.

Следует подчеркнуть то, что и административный процесс тоже обладает всеми этими признаками.

По мнению таких авторитетных теоретиков административного права, как Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, наличие развернутого процессуального законодательства - главный признак юридического процесса. Чем более детально и полно нормы права регламентируют функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, государства, граждан. Процессуализация создает условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной работы.

Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные технологии осуществления властной деятельности, алгоритмы её функционирования. Во-вторых, процессуализация означает самоограничение власти, развитие процессуального законодательства - это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства - подчинение власти праву. В-третьих, процессуальные нормы информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту.

Таким образом, в теории права юридический процесс понимается как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера. Теорию юридического процесса в юридической науке активно разрабатывал профессор В.М. Горшенев и его научная школа.

1.2 Основные концепции и подходы к определению понятия и при роды административного процесса

Одной из актуальных проблем отечественной юридической науки является проблема рассмотрения административного процесса в качестве отдельной юридической категории, определения сущности данного вида процесса и выделение его специфических черт.

Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. Проблемы научной разработки концепции административного процесса начались в середине 1960-х годов и продолжаются по настоящее время. За это время было высказано различными юристами и научными работниками огромное количество точек зрения и идей. Но из них выделились две основные, наиболее популярные концепции административного процесса - юрисдикционная и управленческая.

Юрисдикционная концепция сформировалась на основе классических представлений о сущности и структуре процесса, которые были выработаны в ходе теоретической и практической работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. То есть, административный процесс - точно такой же самостоятельный вид юридического процесса, как и гражданский, уголовный, арбитражный и др.

В.С. Тадевосян определял административный процесс, как деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

А другой представитель этой концепции - Н.Г. Салищева, обосновывает свое мнение о том, что административный процесс представляет собой не только деятельность по разрешению споров, но и по применению мер административного принуждения.

Юрисдикционная концепция указывает на то, что любой вид юридического процесса является способом обеспечения реализации норм материального права и применения мер воздействия по отношению к тем лицам, которые нарушили правовые нормы.

Таким образом, представители данной концепции определили административный процесс как установленную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между субъектами административных правоотношений, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

В свою очередь, управленческая концепция рассматривает понятие «административный процесс» в широком смысле. Так, по мнению Г.И. Петрова административный процесс - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

А другой сторонник этой концепции В.М. Манохин определяет административный процесс не только как деятельность по реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера, но и как процесс реализации административно-правовых норм.

Согласно управленческой концепции административного процесса в него включаются различные виды административных производств, которые условно могут быть разделены на процедурные и юрисдикционные, некоторые выделяют еще и административную юстицию.

Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулятивных норм. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права.

Таким образом, согласно управленческой концепции административный процесс представляет собой юридическую форму реализации исполнительной власти, следовательно, имеет выраженную управленческую природу; обеспечивает реализацию материальных норм административного права; состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норма процессуального характера.

Рассмотрев вышеизложенные концепции, не трудно придти к выводу о преимуществах управленческой концепции административного процесса, понимания административного процесса как управленческого.

Основы существующих в настоящее время двух концепций - «юрисдикционного» и «управленческого» подхода к сущности и содержанию административного процесса были заложены в середине 60-х годов прошлого столетия, и до сих пор имеются сторонники обоих концепций. Но в настоящее время формируются и иные взгляды и концепции на видение сущности административного процесса.

Собственную концепцию системы административного процесса предлагает известный ученый Ю.А. Тихомиров, который выделяет позитивную и коллизионную части административного процесса. Особое внимание он уделяет международным актам, в частности, документам Совета Европы, «способствующим активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите». По сути дела, Ю.А. Тихомиров охватывает все сферы деятельности управленческих органов и предлагает нормативно их закрепить административными процедурами и регламентами, включая и административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти (коллизионные процедуры), и «смешанные административно-судебные процедуры».

М.А. Лапина и другие видные административисты предлагают объединенную концепцию системы административного процесса, которая основана на положениях теории права и государства, теории государственного управления, конституционного права и процесса, административного права и процесса. Схематично систему административного процесса в современном российском праве и государстве, согласно автору, можно представить следующим образом (см. рис. 1)

Согласно объединенной концепции, в основе построения системы административного процесса находится гражданин, его права, обязанности в государственном управлении, гарантии реализации его прав и обязанностей органами публичной власти. Административно-правовое положение индивидуума, его статус основывается на взаимодействии с государством, от которого исходит система правовых норм. Создавая нормы права, государство действует непосредственно, через свои уполномоченные на то органы, или же опосредованно, путем передачи своих полномочий негосударственным организациям.

На страницах учебника по административно-процессуальному праву России профессора И.В. Пановой можно встретить утверждение о том, что в настоящее время складывается третий подход, сторонники которого подвергают критике обе изложенные концепции, критикуя их за слишком широкое и слишком узкое в другом случае понимание административного процесса. И действительно, в настоящее время наметилась тенденция формирования «объединенной» концепции системы административного процесса

Таким образом, рассмотрев основные концепции, взгляды и подходы различных ученых, можно сформировать лаконичное и наиболее точное определение административного процесса - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

2. Сущностная характеристика административного процесса

2.1 Специфические признаки и особенности административного процесса

В предыдущей главе были разобраны различные типы понимания и вывели понятие административного процесса. Теперь, когда у нас находится в распоряжении определение данного понятия, то можно его более детально рассмотреть и проанализировать.

Административный процесс теснейшим образом взаимосвязан с управленческим процессом. Управленческий процесс является важнейшим элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается динамичное функционирование системы управления. Система проявляет себя именно в управленческом процессе как разновидности процессов общественной деятельности.

Управленческий процесс, как и административный процесс, содержит процессуальные нормы. Однако назначение и функциональные характеристики этих норм различны: в одном случае процессуальные нормы устанавливают порядок совершения конкретных управленческих действий (например, принятия акта управления), в другом - обеспечивают процедуру рассмотрения административного спора в административном суде. В связи с этим едва ли можно согласиться с точкой зрения А.А. Демина, считающего, что административный процесс соотносится с административной юстицией как форма и содержание (процесс - форма, юстиция - содержание). Административно-процессуальная форма используется при разрешении административных споров по искам (жалобам) граждан, однако ее содержание совершенно иное; оно мало чем связано с содержанием реального управленческого процесса (управленческих процедур), т.е. административное судопроизводство имеет свои цели, задачи, принципы, определенные стадии процесса, специальный процессуальный статус участников и особый характер процессуальных действий, а также режим их совершения.

Специфика административного процесса заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, осуществляющиеся в рамках полномочий субъектов государственного управления, то есть во внесудебном порядке.

Подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов. Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей. На основе вышеизложенного можно определить следующие особенности административного процесса:

· Это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий;

· Порядок совершения юридически значимых действий регулируется процессуальными нормами административного права;

· Состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются определенные юридические действия. Каждая стадия направлена на достижение определенного результата;

· Конечной целью и результатом является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных прав.

Согласно В.В. Волковой, правоприменительный административный процесс направлен на разрешение конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в себя следующие виды деятельности:

1) Властно-организующая деятельность органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти и должностных лиц;

2) Деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей.

Важной особенностью процессов является стадийность: они состоят из ряда стадий. Стадии следуют одна за другой и предыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена ранее начатая. Анализ административных процессов позволяет сделать вывод, что в них имеются как минимум три стадии: анализ ситуации, подготовка и принятие административного акта, исполнение правового акта.

Вместе с тем административный процесс имеет место при осуществлении судами функций административной юстиции, то есть контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и их организаций.

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов в совместном учебном пособии, выделяя также и другие особенности административного процесса, обращают внимание на то, что результатом административного процесса является административный акт; возможность устного и письменного ведения дела; допустимость заочного рассмотрения дела; недостаточное использование принципа состязательности.

Административная деятельность осуществляется непрерывно. Это проявляется в последовательном повторении одних и тех же стадий процесса. Для достижения целей субъект власти в определенной последовательности совершает ряд операций. Административный процесс носит ярко выраженный цикличный характер, он складывается из относительно замкнутых циклов.

Административный процесс обладает рядом специфических признаков:

1) это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Административный процесс является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческого процесса;

2) характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру административных процедур и производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами;

3) сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Субъекты годарственного управления нередко встречаются с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но норм финансового, налогового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей права применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.

2.2 Тенденции развития и современное состояние административного процесса

В настоящее время состояние административного права и процесса требует развития и разрешения некоторых актуальных проблем. Это, в первую очередь, разрешение проблем, связанные с административным судопроизводством и расширением нормативно-правового регулирования административного процесса путем принятия нового кодифицированного закона.

В теории административного процесса существует проблема определения сущности административного судопроизводства. Если обратиться к теории гражданского процесса, уголовного процесса, арбитражного процесса, то можно увидеть, что термин «процесс» отождествляется с термином «судопроизводство».

В административном процессе, каким он существует в настоящее время, такое отождествление невозможно в силу особенности субъектного состава административной юрисдикции. Здесь законодателю необходимо выработать четкую позицию: либо оставлять субъектный состав административной юрисдикции в таком виде, какой он есть сейчас, либо передавать функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в руки судов. И если вопрос решится в пользу судов, то каким именно судам отдать предпочтение - арбитражным судам, мировым судьям или же созданию специализированных административных судов.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Между тем, несмотря на свою значимость, административное судопроизводство не обладает самостоятельным правовым регулированием, хотя со времени принятия Конституции Российской Федерации прошло больше двадцати лет.

Уместно будет отметить, что теоретическая база решения данного вопроса уже имеется. Так, М.Я. Масленников считает, что рассмотрение дел об административных правонарушениях вполне вписывается в цели и задачи мировых судей, находящихся в системе судов общей юрисдикции.

Иную позицию занимает профессор Ю.Н. Старилов. Ученый обосновывает необходимость создания административных судов, которые занимались бы рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления. «Только при таких условиях данный правовой институт с юридической точки зрения может называться административным процессом и способствовать распространению действия основных принципов современного правового государства на организацию и функционирование всех ветвей государственной власти».

И.В. Панова также отмечала, что «скорейшее формирование административного судопроизводства и административных судов в Российской Федерации послужит важнейшей процессуальной гарантией защиты прав граждан».

Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор А.С. Дугенец, в целом не отрицая возможность создания административных судов как одного из допустимых направлений развития административного процесса, все же склоняется к мысли, что институт мировых судей вполне может справиться с такой задачей.

Но уже за последние пять лет по мнению большинства административистов (Волкова В.В., Абросимова Е., Женетль С.З., Зеленцов А.Б., Николаева Л.А., Панова И.В., Старилов Ю.Н., Хаманева Н.Ю.) создание административных судов в качестве самостоятельного вида правосудия неоправданно затянулось, хотя теория административной процесса достаточно глубоко разработана. Конституция Российской Федерации, выделив административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия, изначально заложила необходимость создания административных судов. Специалисты в области административного судопроизводства предлагают реализацию конституционных положений посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и образования в Российской Федерации системы федеральных административных судов.

Верховный Суд Российской Федерации последовательно отстаивает законодательную инициативу о создании в нашей стране специализированных административных судов. Еще в сентябре 2000 года Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял решение и внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты Федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации». А 16 ноября 2006 года Верховный Суд Российской Федерации внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, где прямо указано, что административные дела подсудны судам общей юрисдикции (статья 126), инициировал создание административных судов именно в системе судов общей юрисдикции.

Особенность административного судопроизводства в том, что субъектом юрисдикции по административным делам выступают не исполнительные органы, а судьи, и рассмотрение таких дел осуществляется по правилам судопроизводства.

Другой насущной проблемой современного правового развитии Российского государства является расширение и систематизация нормативно-правового регулирования административного процесса на законодательном уровне. В ходе административной реформы она свелась, по сути дела, к подзаконному регулированию административных функций органов исполнительной власти посредством административных регламентов и инструкций. Между тем опыт современных государств показывает не только возможность, но и необходимость «процессуализации» публичного административного процесса именно на законодательном уровне.

Кроме того, опыт зарубежных стран показывает также и возможность принятия единого административно-процессуального кодифицированного акта, объединяющего административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы. В настоящее время к его концептуальному обеспечению отечественная теория административного процесса пока явно не готова, но определенные шаги в этом направлении предпринимаются.

Таким образом, в Российской Федерации давно встал вопрос необходимости расширения «законодательного административно-процессуального поля». Так же, учреждение системы административных судов обуславливает необходимость принятия процессуального кодекса, который должен определить порядок административного судопроизводства, отразить специфику и принципы административной юстиции и обеспечить эффективную деятельность будущей новой ветви системы судов.

Важный шаг в этом направлении сделала Государственная Дума Федерального Собрания РФ, приняв в первом чтении внесенный Президентом РФ Кодекс административного судопроизводства, призванный регламентировать процесс разрешения административных споров. При этом вопрос о законодательной регламентации порядка осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти по-прежнему остается открытым. Причины сложившегося положения связаны не только с особенностями механизма формирования политической воли, но и в значительной мере с нерешенными проблемами отечественной теории административного процесса.

Волкова В.В. определяет в своем учебном пособии следующие задачи процессуального кодекса:

1) облегченный доступ гражданину или организации к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков и правил обращения в суд, подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения административного дела;

2) оказание юридической помощи гражданину в подаче обращения (административной жалобы в суд);

3) активную роль суда в защите прав заявителя жалобы;

4) возложение бремени доказывания на орган публичной администрации, поскольку процессуальное положение сторон в административном споре должно компенсировать неравенство в положении субъектов публичного права;

5) справедливое разрешение административного спора и оперативное исполнение судебного решения.

Таким образом, Административное судопроизводство - необходимый органический элемент административного процесса. Необходимость введения этого института теперь уже не вызывает сомнений. Единственная проблема заключается в том, в каких организационно-правовых формах наиболее эффективно будет действовать этот институт в современных условиях. Но это проблема, которую уже должен решить сам законодатель.

3. Струк тура административного процесса

Административный процесс имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Учитывая большое разнообразие административно-процессуальной деятельности возникает насущная необходимость упорядочения административного процесса, выделения в нем стройной и логичной структуры.

Кроме того, важнейшей проблемой современного развития административного права и процесса является кодификация административно-процессуальных норм, которая непосредственным образом связана с исследованием структуры административного процесса. То есть вопрос о структуре административного процесса будет решен с принятием кодифицированного акта.

Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам.

Д.Н. Бахрах предлагает весьма интересную конструкцию административного процесса - административные процесс состоит из тех групп (видов, типов) производств, которые называются также видами административного процесса. Каждая группа производств имеет сходство процессуальной формы и юридического результата, некоторые общие правила разрешения административных дел, но основной объединяющий признак - вид процессуальной деятельности: правотворческая, правонаделительная, юрисдикционная.

Административно-правотворческие производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию нормативных административных актов. (например, по принятию постановлений и распоряжений Правительства, локальных нормативных правовых актов, приказов, инструкций министерствами, агенствами, ведомствами и т.д.)

Административно-правонаделительные производства - деятельность субъектов публичного управления по принятию и исполнению распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов и иных актов, осуществляемая в процессуальной форме (лицензирование, регистрация, аттестация, стандартизация и др.)

Административно-юрисдикционные производства - деятельность субъектов публичного управления и судов по разрешению споров, возникающих в сфере управления, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме. К ним, например, относится производство по делам об административных правонарушениях относятся производства.

В литературе предлагаются и другие решения этого вопроса. Так, Ю.Н. Старилов в административном процессе выделяет такие его разновидности: управленческий, административно-юрисдикционный и административное судопроизводство.

Признавая отсутствие единой точки зрения по проблеме структуры административного процесса, необходимо все же избрать определенную конструкцию, которая позволит наиболее оптимально сгруппировать административные производства в структуре административного процесса.

Базовым элементом структуры административного процесса является административное производство. По мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы. Все указанные положения вполне применимы и к административному производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию административно-правовых актов.

Количество административных производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными нормами и, следовательно, увеличивается количество административных производств.

В административном процессе нет единой процессуальной формы, в которой бы могли осуществляться все составляющие его виды деятельности. Поэтому, административные дела, разрешаемые в рамках единого административного процесса отличаются и по содержанию, целям, результатам, и по процессуальным правилам ведения дела. Сходные по своим характеристикам дела относятся к конкретному виду производства.

По поводу соотношения административного производства и административного процесса в юридической литературе высказываются различные точки зрения, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что административное производство и административный процесс соотносятся как часть и целое. Административный процесс включает множество административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

Как справедливо отмечают большинство административистов (Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, В.В. Волкова, Е.В. Трофимов, Л.Л. Попов, А.Б. Зеленцов, А.А. Стахов, М.А. Лапина и др.) административный процесс включает в себя три составляющие - административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию (см. рис. 2).

Административные процедуры - это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан и законных интересов организаций.

Административная юрисдикция - это процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.

Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами или должностными лицами исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Каждое административное производство представляет собой определенную совокупность последовательно совершаемых действий и принимаемых актов, которое развертывается во времени, проходя ряд последовательных, сменяющих друг друга и тесно связанных между собой стадий.

Значение стадий связано, прежде всего, с тем, что они отражают логическую последовательность развития административного процесса. Пока дело не инициировано, не возбуждено, невозможна и последующая процессуальная деятельность. Так, например, проверка исполнения решения возможна только после его принятия. В каждой из последующих стадий может быть проведена проверка правильности действий в предыдущей. Каждая стадия имеет свое процессуальное назначение. Процессуальные действия на каждой стадии объединены общими задачами, которые, в свою очередь, являются частными по отношению к общим задачам административного производства. Каждая стадия, как правило, оформляется определенным процессуальным документом, после составления которого начинается новая стадия административного производства.

Заключение

В данной курсовой работе было проведено теоретическое структурно - логическое исследование понятия, сущности, структуры и специфических особенностей административного процесса, дана характеристика современного состояния этого сложного института

Административный процесс - сложный и комплексный административно-правовой институт, состоящий из ряда обособленных видов, поскольку он связан с различными видами деятельности органов публичной власти в их взаимоотношениях друг с другом и особенно с не подчиненными этим органам субъектами - физическими и юридическими лицами, а также с судебным контролем за законностью действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц.

Подводя итог, отметим, что сложность категории «административный процесс» состоит в том, что до настоящего времени она не получила законодательного закрепления. Отождествить его с административным судопроизводством сегодня не представляется возможным, поскольку органами, которые вправе налагать административные наказания, являются не только суды, но и большое количество органов исполнительной власти.

Таким образом, под административным процессом следует понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти

В качестве вывода можно отметить, что в законодательстве должен быть поставлен вопрос об административном процессе как отдельной юридической категории, так как данный вопрос достаточно детально рассматривается в научной литературе, а законодатели, хотя и выделяют административное производство, до сих пор подвергают сомнению существование данной юридической категории. Специфика административного процесса, отличающая его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, состоит в особенностях исполнительной власти, юридической формой которой и является административный процесс.

Таким образом, административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях.

На основе данной курсовой работы можно сделать следующие выводы об административном процессе:

1) административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

2) это составляющая часть управленческой деятельности в органах управления которая подлежит правовой регламентации;

3) это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь, административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления;

4) это система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий, имеет сложную структуру, состоящую из административных процедур юрисдикционной деятельности и административной юстиции;

Административный процесс находится в настоящее время на стадии совершенствования, его разработке уделяется большое внимание, т.к. именно административный процесс лежит в основе регулирования государственной управленческой деятельности, которая охватывает все сферы жизни общества: хозяйственную, социально-культурную, административно-политическую.

С писок использованных источников

1. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма. 2008.

2. Административный процесс: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / В.В. Волкова (и др.). М.: ЮНИТИ - ДАНА: Закон и право. 2013.

3. Губарева Т.И. О единстве понимания и правового регулирования административного процесса // Административное право и процесс. 2013. №8.

4. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. М.: Феникс. 2008.

5. Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис…. д-ра юрид. наук. М., 2005.

6. Женетль С.З. Теоретические модели административного процесса // Административное право и процесс. 2007. №5.

7. Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса. М.: Юрист. Юридический мир. 2012. №3.

8. Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962.

9. Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2008. 275 с.

10. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма. 2009.

11. Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Государство и право. 2001. №10.

12. Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1965. №5.

13. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма. 2010.

14. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

15. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970.

16. Серков П.П. Тенденции развития и современное состояние административного процесса в Российской Федерации // Юридический мир. 2012. №2.

17. Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против» / Под ред. и с предисл. к.ю.н., проф. В.И. Радченко. М.: Норма. 2004.

18. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. №6.

19. Студеникина М.С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции. М., 2011.

20. Теория юридического процесса / под ред. В.М. Горшенева. Харьков: Высшая школа. 1985.

21. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Юрист. 2011.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие административного процесса, его особенности, общие свойства и признаки. Подробная структура административного процесса, а также его важнейшие принципы и участники. Основные проблемы, существующие в данной сфере, разработка путей их разрешения.

курсовая работа , добавлен 14.11.2010


Соотношение понятий "управленческий процесс" и "административный процесс". Понятие и сущность административного процесса. Виды административного процесса: особенности юрисдикции, процедуры, административного судопроизводства и административной юстиции.

курсовая работа , добавлен 12.03.2010


Общая характеристика участников административного процесса. Понятие и система, органов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и уголовный процесс. Индивидуальные субъекты как участники административного процесса.

курсовая работа , добавлен 13.07.2013


Основные признаки и содержание административного процесса. Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса. Виды административного процесса. Понятие, назначение и виды административных процедур. Современные проблемы юстиции в России.

курсовая работа , добавлен 10.11.2013


Правовые основы административного процесса. Понятие и сущность административного процесса. Принципы административного процесса. Понятие и признаки административного правонарушения. Порядок производства по делам об административных правонарушениях.

дипломная работа , добавлен 02.10.2008


Понятие административного права. Административное право как общие принципы. Тенденции развития и современность административного права. Современное административное законодательство РФ. Цели государственного управления и административного права.

курсовая работа , добавлен 17.10.2008


Общая характеристика административного процесса его понятие и основные черты. Предприятия, учреждения, граждане и органы исполнительной власти как субъекты административного процесса. Особенности административно-процессуальных норм и отношений.

курсовая работа , добавлен 06.10.2009


Административный процесс. Формирование всестороннего представления об административно-процессуальном праве. Связь административного процесса с государственным управлением. Управленческая, юрисдикционная концепция. Структура административного процесса.

лекция , добавлен 12.10.2008


Направления и особенности исследования проблемы административного прецедента как источника права в российской юридической науке, современные тенденции данного процесса. Классификация и разновидности административного прецедента по различным основаниям.

презентация , добавлен 25.11.2013


Система субъектов административного процесса. Участники производства по делам об административных правонарушениях. Права и обязанности потерпевшего, свидетеля, понятого и эксперта. Основные субъекты административного процесса и его иные участники.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Подобные документы

Основные признаки и содержание административного процесса. Понятие и сущность административного юрисдикционного процесса. Виды административного процесса. Понятие, назначение и виды административных процедур. Современные проблемы юстиции в России.

курсовая работа , добавлен 10.11.2013


Понятие административного процесса, его особенности, общие свойства и признаки. Подробная структура административного процесса, а также его важнейшие принципы и участники. Основные проблемы, существующие в данной сфере, разработка путей их разрешения.

курсовая работа , добавлен 14.11.2010


Соотношение понятий "управленческий процесс" и "административный процесс". Понятие и сущность административного процесса. Виды административного процесса: особенности юрисдикции, процедуры, административного судопроизводства и административной юстиции.

курсовая работа , добавлен 12.03.2010


Общая характеристика административного процесса его понятие и основные черты. Предприятия, учреждения, граждане и органы исполнительной власти как субъекты административного процесса. Особенности административно-процессуальных норм и отношений.

курсовая работа , добавлен 06.10.2009


Правовые основы административного процесса. Понятие и сущность административного процесса. Принципы административного процесса. Понятие и признаки административного правонарушения. Порядок производства по делам об административных правонарушениях.

дипломная работа , добавлен 02.10.2008


Виды административного процесса, его этапы и назначение, правовое регулирование. Характеристика административно-процедурного производства. Понятие и основные черты административной юрисдикции. Особенности применения административной ответственности.

реферат , добавлен 16.10.2009


Общая характеристика участников административного процесса. Понятие и система, органов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и уголовный процесс. Индивидуальные субъекты как участники административного процесса.

курсовая работа , добавлен 13.07.2013