Кем вносится предложение о кандидатуре председателя правительства. Правительство РФ: состав, порядок формирования, срок полномочий. Правовые акты Правительства РФ: виды, порядок подготовки и принятия. Выполнение обязанностей президента

Состав Правительства определен гл. 6 Конституции РФ, ст. 6 ФКЗ "О Правительстве РФ" и включает членов Правительства РФ:

• заместителей Председателя Правительства РФ;
• федеральных министров.

Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Подробнее

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Срок полномочий Правительства РФ

Конституция РФ не устанавлива­ет срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези­дентом РФ . Основная формула, следовательно, такова:

• новый Президент - новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства.

Замечание

Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Го­сударственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы все­гда будут происходить в период президентской легислатуры, по­скольку даже очередные парламентские выборы обычно не син­хронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Одна­ко в полном соответствии с логикой президентской формы прав­ления Конституция РФ не требует нового согласия Думы на на­значение Председателя и переназначения членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Госу­дарственной Думы.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительст­во РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези­дентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно пре­кращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирова­ния нового Правительства.

Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Прави­тельства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Прези­дента РФ освобождать Председателя Правительства, не обраща­ясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Положение Президента РФ более предпочтительно (пресловутая "вертикаль власти"): он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Консти­туции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать со­гласованное функционирование и взаимодействие органов госу­дарственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпочтение в интересах стабильности государ­ственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству . Такое право, очевидно, предоставлено для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остро­ту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Пре­зидента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Го­сударственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда яс­но и то, что она исходит из договоренности о принятии Прези­дентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго ре­шения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, ко­нечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому при­бегает в условиях выгодной для себя политической конъюнктуры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выра­зить доверие, если не хочет своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правитель­ству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предпо­ложение, что Председатель вправе совершить эту акцию без кол­легиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Пра­вительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально при­нятом решении Правительства РФ, тем более что при выражен­ном недоверии Президент принимает решение об отставке всего Правительства.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ - по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы - возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномо­чий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поруче­нию Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необ­ходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

Следует учитывать, что практическая применимость рассмот­ренных конституционных положений в существенной степени зависит от расклада политических сил в Думе. Положение Пра­вительства более прочно, когда большинство в палате принадле­жит партии, поддерживающей Президента РФ.

Правовые акты Правительства РФ: виды, порядок подготовки и принятия

Виды правовых актов Правительства РФ

Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ».

Конституция РФ устанавливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает и обеспечивает исполнение:

• постановлений;
• распоряжений.

Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным указам Президента РФ. На основании Конституции РФ - это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.

Постановления - наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ.

Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и текущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значение, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений.

Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях - единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ.

Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правительством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, поскольку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы исполнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.

Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное основание. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно которому в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" говорится, что в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ Правительство РФ по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ . Такое правило выглядит совершенно естественным:

1. Президент РФ является Конституции РФ;
2. Президент РФ по существу возглавляет исполнительную власть.

Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Порядок подготовки и принятия правовых актов Правительства РФ

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответст­вии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ», с Регламентом, утвержденным поста­новлением Правительства РФ.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Прези­диума Правительства Председателем Правительства и его замес­тителями (в соответствии с распределением обязанностей), на за­седаниях образуемых Правительством координационных и сове­щательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства счита­ется правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства или его заместителя. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председатель­ствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствую­щего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек­тов РФ, других государственных органов и организаций, на ко­торых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согла­сованию с заместителями Председателя Правительства и пред­ставляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позд­нее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участ­никам.

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правитель­ства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рас­смотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассмат­риваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующе­му вопросу.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства, оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Прави­тельства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным консти­туционным законом для обеспечения деятельности Правительст­ва и организации контроля за выполнением органами исполни­тельной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания.

Поскольку Правительст­во принимает большое количество решений, внесение их проек­тов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Прави­тельства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными орга­нами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предвари­тельного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязатель­ному согласованию с заинтересованными органами государст­венной власти, с государственными, а при необходимости и дру­гими организациями. Если проекты решений имеют норматив­ный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными орга­нами и организациями.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительст­вом Президенту РФ или в Государственную Думу.

Президент Российской Федерации:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов*(15);

е.1) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров*(16);

е.2) назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации*(17);

ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Комментарий к Статье 83 Конституции РФ

А. В силу своего места в системе разделения властей Президент в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), реализация которой возложена на Правительство (ч. 1 ст. 114). Именно этим обусловлены полномочия Президента по формированию Правительства, определению направлений его деятельности и контролю за ним (п. "а-"в", "д" ст. 83, ст. 111 и 112, ч. 3 ст. 115, ст. 117 Конституции), а также конституционная ответственность Президента за работу Правительства. Отсюда вытекает и роль Президента в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства по согласованию с Государственной Думой.

Согласно Закону о Правительстве РФ Председатель Правительства назначается Президентом из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (см. комментарий к ч. 2 и 3 ст. 111).

Необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом кандидатуры Председателя Правительства обусловлена принципиальными положениями Конституции о единстве системы государственной власти, а также о важности согласованного функционирования самостоятельно действующих органов законодательной и исполнительной власти. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства, Конституция предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности Правительства как одного из институциональных элементов конституционного строя РФ (см. комментарий к ч. 1 ст. 11).

Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства является прерогативой Президента. Конституция, не ограничивая данное право, позволяет Президенту самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса (см. Постановление КС РФ от 11.12.1998 N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"*(960)).

Обсуждение и согласование Государственной Думой кандидатур на должность Председателя Правительства происходит в сроки и порядке, предусмотренные Регламентом Государственной Думы (ст. 144-148). Согласие Госдумы на назначение Председателя Правительства считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Госдумой кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент в течение недели вносит предложение о новой кандидатуре. В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вносит третий раз кандидатуру на пост Председателя Правительства.

Практика взаимодействия Президента с Госдумой по вопросу назначения Председателя Правительства чрезвычайно разнообразна. Она включает как одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства при первом же представлении, так и представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. В случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - обязательным последствием является назначение Президентом Председателя Правительства, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов (см. комментарий к ч. 4 ст. 111). Такой конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя РФ как демократического правового государства.

Б. По смыслу п. "б" комментируемой статьи, Президент вправе по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Это право Президента связано с его статусом главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны. Право Президента председательствовать на заседаниях Правительства закреплено также в ст. 31 Закона о Правительстве РФ и в ст. 35 Регламента Правительства РФ. Кроме того, согласно ст. 31 указанного Закона Президент имеет право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства. Проекты актов Правительства, рассмотренные на заседаниях Правительства под председательством Президента, направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента в порядке, установленном Президентом*(961).

В. Согласно п. "в" комментируемой статьи Президент принимает решение об отставке Правительства. Конституция и федеральное законодательство содержат целый ряд оснований для принятия Президентом такого решения.

Инициаторами отставки Правительства могут быть:

1) Президент на основании ч. 2 ст. 117 Конституции. В этом случае право Президента по собственной воле принимать решение об отставке Правительства не ограничено никакими условиями;

2) cамо Правительство в соответствии с ч. 1 ст. 117 Конституции. В этом случае Президент вправе принять либо отклонить просьбу Правительства об отставке;

3) Государственная Дума, которая в соответствии с ч. 2 ст. 117 Конституции может выразить в установленном порядке недоверие Правительству. В этом случае Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Госдумы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Госдуму;

4) Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. И в случае если Государственная Дума отказывает Правительству в доверии, Президент в течение семи дней обязан либо принять решение об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (ч. 4 ст. 117 Конституции).

Кроме того, согласно ст. 7 Закона о Правительстве РФ Президент может освободить от должности Председателя Правительства (по его заявлению или в случае невозможности исполнения полномочий), и это обстоятельство одновременно влечет за собой отставку Правительства. Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Единственным случаем, когда Президент не имеет возможности выбора и обязан принять отставку Правительства, является сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом на основании ст. 116 Конституции и ст. 35 Закона о Правительстве РФ.

Г. Основной функцией ЦБ РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он, согласно Конституции, осуществляет независимо от других органов государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции). Однако независимость Банка России, как и других государственных институтов, не является абсолютной: она ограничена системой сдержек и противовесов, одним из элементов которой является участие различных ветвей государственной власти в формировании органов управления ЦБ РФ. Так, например, Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России - состоит из 12 человек, двое из которых направляются Советом Федерации из числа его членов, трое - Государственной Думой из числа депутатов Госдумы, трое - Президентом, трое - Правительством. В Национальный банковский совет входит также Председатель ЦБ РФ.

Согласно п. "г" комментируемой статьи Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка, а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка. Указанная конституционная норма конкретизируется Законом о ЦБ РФ. Согласно ст. 14 этого Закона Председатель Банка России назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ в срок не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя. В случае досрочного освобождения от должности Председателя ЦБ РФ Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.

Случаи, когда Президент вправе вносить в Государственную Думу представления об освобождении от должности Председателя Банка России, строго регламентированы указанным Законом. Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

Согласно Регламенту Государственной Думы кандидатура на должность Председателя ЦБ РФ и представление Президента об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ предварительно рассматриваются на совместных или раздельных заседаниях Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (или проекты) постановления Госдумы на рассмотрение палаты*(962). В случае отклонения Государственной Думой предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Освобождение Председателя ЦБ РФ от должности должно происходить в порядке, аналогичном его назначению на должность, предусматривающем получение большинства голосов от общего числа депутатов Госдумы.

Д. Согласно Конституции Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Эти назначения глава государства осуществляет по предложению Председателя Правительства.

Указанная норма конкретизируется Законом о Правительстве РФ (ст. 9). Согласия палат Федерального Собрания на назначение и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не требуется.

Кадровые прерогативы Президента по назначению и отстранению от должности всех членов Правительства являются одним из важных инструментов в руках главы государства, позволяющих ему осуществлять общее руководство деятельностью Правительства и исполнительной власти в целом. Одновременно это означает, что члены Правительства обладают определенной самостоятельностью по отношению к своему руководителю - Председателю Правительства.

Полномочие Президента по предложению Председателя Правительства назначать на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров тесно связано с установлением главой государства структуры федеральных органов исполнительной власти. Из системного толкования положений Конституции следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства в установленный ч. 1 ст. 112 Конституции недельный срок предлагает Президенту, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве (см. ч. 2 ст. 112) (Постановление КС РФ от 27.01.1999 N 2-П*(963)). Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Законе о Правительстве РФ. Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо отметить, что кадровые полномочия главы государства по отношению к федеральным органам исполнительной власти не ограничиваются назначениями, перечисленными в п. "д" комментируемой статьи. Поскольку Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, глава государства назначает по представлению Председателя Правительства не только руководителей, но также и заместителей руководителей этих органов (см. ст. 32 Закона о Правительстве РФ).

В соответствии со ст. 68 Регламента Правительства проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом*(964). Кроме того, Президент, используя свое конституционное право назначения на должность федеральных министров, присваивает этот ранг должностным лицам, не возглавляющим федеральные министерства, руководящим иными, помимо министерств, государственными органами исполнительной власти, и включает их в состав Правительства (так называемые "министры без портфеля").

Е. Согласно п. "е" комментируемой статьи Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей высших судебных органов, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора; назначает судей других федеральных судов. Совет Федерации в соответствии с п. "ж" и "з" ч. 1 ст. 102 Конституции назначает на должность судей КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора. Порядок назначения указанных должностных лиц, включая процедуры взаимодействия Президента с органами законодательной и судебной власти в процессе отбора и представления кандидатур, конкретизируется нормами федерального законодательства, а также Регламентом Совета Федерации.

Так, в соответствии со ст. 9 Закона о Конституционном Суде РФ предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными органами субъектов Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда в срок не позднее 14 дней с момента получения представления Президента. В случае необходимости Председатель Совета Федерации созывает для рассмотрения этого вопроса внеочередное заседание палаты.

Каждый судья Конституционного Суда назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии.

Согласно ст. 6.1 Закона о статусе судей Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда*(965) назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей. Высшая квалификационная коллегия судей РФ представляет Президенту указанное заключение не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Арбитражного Суда, а в случае досрочного прекращения полномочий указанных лиц - не позднее чем через три месяца со дня открытия вакансии.

Заместитель Председателя Верховного Суда, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Арбитражного Суда, при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ.

Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда вносят Президенту указанные представления не позднее, чем за два месяца до истечения срока полномочий названных должностных лиц, а в случае досрочного прекращения полномочий указанных лиц - не позднее чем через три месяца со дня открытия вакансии.

Президент вносит в Совет Федерации представление о назначении Председателя Верховного Суда или заместителя Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Арбитражного Суда или заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда не позднее чем за 14 дней до истечения срока их полномочий, а в случае досрочного прекращения полномочий указанных лиц - не позднее чем через шесть месяцев со дня открытия вакансии. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность этих должностных лиц в срок, не превышающий 14 дней после получения представления Президента.

Что касается председателей, заместителей председателей и судей всех остальных судов, то они назначаются Президентом самостоятельно на основании представлений Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Арбитражного Суда, а также при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей (см. ст. 6 Закона о статусе судей). При Президенте действует Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов*(966).

В соответствии с ч. 1 ст. 121 Конституции судьи федеральных судов несменяемы. Порядок и основания прекращения или приостановления полномочий судьи устанавливаются исключительно федеральным законом (см. комментарий к ч. 2 ст. 121).

Порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора отличен от порядка назначения судей высших судов. Он регламентируется положениями ст. 12 Закона о прокуратуре и Регламента Совета Федерации (гл. 25). В соответствии с п. "е" комментируемой статьи Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента (см. также комментарий к ст. 129).

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, либо предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации принимает постановление, в котором предлагает Президенту провести консультации с целью преодоления возникших разногласий.

На практике возникали разногласия между Советом Федерации и Президентом по поводу издания главой государства указа о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Конституционный Суд, рассмотрев спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом (см. Постановление КС РФ от 01.12.1999 N 17-П*(967)), установил, что конституционно-правовой статус Совета Федерации и его компетенция, закрепленная в Конституции, а также конституционные принципы организации прокуратуры РФ и уголовного судопроизводства исключают наличие у Совета Федерации полномочия по временному отстранению Генерального прокурора от должности в указанном случае. Акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, не только вправе, но и обязан издать Президент, который как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции) и в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты (ст. 90 Конституции) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.

Исходя из необходимости взаимодействия Президента и Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора, Совет Федерации должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности, утрачивает силу.

Ж. Согласно этому пункту Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Таким законом является Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" (в ред. от 26.06.2008). Более детально вопросы организации и функционирования Совета Безопасности регламентируются Положением о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 07.06.2004 N 726 (в ред. от 25.07.2006). Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. Совет Безопасности ответствен за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Совет Безопасности в соответствии с Конституцией формирует и возглавляет Президент. В состав Совета Безопасности входят: Председатель (которым по должности является Президент), Секретарь Совета Безопасности, постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности, включаемые в состав Совета и исключаемые из него по представлению Секретаря Совета Президентом. Секретарь входит в число постоянных членов Совета Безопасности.

Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем по представлению Секретаря Совета Безопасности. Присутствие на заседаниях Совета постоянных членов и членов Совета Безопасности обязательно. В зависимости от содержания вопросов к участию в заседаниях могут привлекаться другие лица. Решения Совета Безопасности принимаются на заседаниях простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Решения Совета безопасности обретают характер нормативного правового акта только после оформления указами Президента.

Совет Безопасности в соответствии с основными задачами деятельности образует постоянные межведомственные комиссии, которые могут создаваться на функциональной или региональной основе. В случае необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности РФ Советом Безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии. Постоянные и временные комиссии являются основными рабочими органами Совета Безопасности.

З. Военная доктрина Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности.

Военная доктрина государства меняется в зависимости от внутренней и внешней политики государства. Действующая Военная доктрина, утвержденная Указом Президента РФ от 21.04.2000 N 706, вызвана необходимостью отражения новых реалий - становление демократической государственности, многоукладной экономики, проведение военной реформы, глубокие изменения в системе международных отношений. Положения Военной доктрины опираются на комплексную оценку состояния военно-политической обстановки и стратегический прогноз ее развития, на научно обоснованное определение текущих и перспективных задач, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения военной безопасности РФ, а также на системный анализ содержания и характера современных войн и вооруженных конфликтов, отечественного и зарубежного опыта военного строительства и военного искусства.

Важно подчеркнуть, что современная Военная доктрина носит оборонительный характер, что предопределено сочетанием в ее положениях последовательной приверженности миру с твердой решимостью защищать национальные интересы, гарантировать военную безопасность РФ и ее союзников.

С изменением военно-политической обстановки положения Доктрины могут уточняться и дополняться. На ее содержание могут влиять также развитие экономического потенциала, совершенствование военной организации. Эти изменения конкретизируются в ежегодных посланиях Президента, в директивах и иных документах по вопросам обеспечения военной безопасности РФ.

В Военной доктрине сформулированы военно-политические основы и факторы военно-политической обстановки, а также условия, оказывающие дестабилизирующее воздействие на военно-политическую обстановку. В настоящее время серьезное внимание уделяется таким факторам, как: укрепление национального, этического и религиозного экстремизма; активизация сепаратизма; деятельность экстремистских, террористических организаций и структур и др.

Доктрина определяет перечень основных угроз военной безопасности - как внешних, так и внутренних. Она раскрывает основные направления обеспечения военной безопасности, исходя из необходимости применения для этого всей совокупности имеющихся в распоряжении государства сил, средств и ресурсов. Учитывая характер современных условий, в Военной доктрине четко определен статус ядерного оружия. Российская Федерация исходит из необходимости обладать ядерным потенциалом, способным гарантированно обеспечить нанесение заданного ущерба любому агрессору в любых условиях. В Военной доктрине ядерное оружие определяется как фактор сдерживания агрессии, однако Российская Федерация оставляет за собой право на применение ядерного оружия в ответ на использование против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного вооружения в критических для национальной безопасности РФ ситуациях.

Кроме этого, в Военной доктрине закреплены: основные принципы обеспечения военной безопасности; содержание военной безопасности; военная организация государства, ее цели, принципы, приоритеты развития; система руководства военной организации; военно-стратегические основы; основы применения Вооруженных Сил РФ и других войск как в международных войнах, так и во внутренних вооруженных конфликтах. В Доктрине сформулированы основные задачи Вооруженных Сил РФ и других войск, а также возможность их привлечения для оказания помощи государственным органам, органам местного самоуправления и населению при ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий.

Военная доктрина закрепляет и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности: цели, основные задачи, принципы и основные направления мобилизационной подготовки экономики.

Интересен вопрос о правовой природе Военной доктрины, ее основных положений. Как уже отмечалось выше при определении понятия Военной доктрины, она представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам. Однако Конституционный Суд РФ в решении по так называемому "чеченскому делу" (Постановление от 31.07.1995 N 10-П*(968)) указал, что в положениях Военной доктрины РФ не содержатся нормативные предписания, что является обязательным признаком правовой нормы. Следовательно, Военная доктрина не относится к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом.

И. Администрация Президента является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента. Глава государства самостоятельно формирует свою Администрацию, определяет ее структуру, функции и полномочия, назначает должностных лиц и осуществляет общее руководство деятельностью Администрации Президента. Правовую основу деятельности Администрации Президента составляют Конституция, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, а также Положение об Администрации Президента*(969). В соответствии с Указами Президента в состав Администрации Президента входят: Руководитель Администрации Президента, его заместители - помощники Президента, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола Президента, полномочные представители Президента, другие должностные лица, а также управления Президента и иные самостоятельные подразделения Администрации Президента.

В целях обеспечения деятельности Президента Администрация главы государства наделена необходимыми полномочиями для осуществления следующих функций: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготовка предложений о подписании Президентом федеральных законов либо об их отклонении; подготовка, согласование и представление Президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов; обеспечение деятельности Совета Безопасности, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте; осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента; подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечение взаимодействия Президента с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействие Президенту в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечение реализации Президентом его полномочий по решению вопросов гражданства РФ; учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту и др.

При реализации возложенных на нее функций Администрация Президента взаимодействует с органами государственной власти РФ, а также с государственными органами иностранных государств, с российскими, международными и иностранными организациями. Структура и функции Администрации Президента постоянно совершенствуются в целях наиболее полного и эффективного обеспечения многообразной деятельности главы государства.

К. В соответствии с комментируемым пунктом Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей.

Институт полномочных представителей Президента оказывает содействие главе государства в реализации его целей и задач по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти на основе единой внешней и внутренней политики, определяемой главой государства. В настоящее время в состав Администрации Президента помимо других должностных лиц входят полномочные представители Президента в федеральных округах, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде.

Полномочный представитель Президента в Конституционном Суде способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представляет интересы Президента в Конституционном Суде*(970). Полномочный представитель Президента в Конституционном Суде назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации.

В соответствии с утвержденным Положением полномочный представитель Президента в Конституционном Суде от имени Президента: представляет сторону Президента в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Законом о Конституционном Суде РФ; участвует в заседаниях Конституционного Суда в иных случаях на основании приглашения или согласия Конституционного Суда; координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента для участия в рассмотрении Конституционным Судом конкретных дел; вносит в необходимых случаях Президенту предложения о мерах по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда, в том числе о необходимости внесения изменений в законодательство; выполняет другие функции.

Должности полномочных представителей в палатах Федерального Собрания были введены Указом Президента РФ от 10.02.1996 N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 28.06.2005). В соответствии с Положением о полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 22.06.2004 N 792, указанные должностные лица представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе.

Полномочные представители Президента участвуют в заседаниях соответственно Совета Федерации и Госдумы, представляют позицию главы государства по законопроектам, рассматриваемым соответствующими палатами Федерального Собрания, представляют на рассмотрение палат кандидатуры должностных лиц, назначение которых осуществляется Советом Федерации или Государственной Думой по представлению Президента, содействуют Президенту в выполнении прочих функций, связанных с участием главы государства в законотворческом процессе и согласованном взаимодействии с Советом Федерации и Государственной Думой. Функции и полномочия полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания конкретизируются также Указом Президента РФ от 13.04.1996 N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" (в ред. от 15.07.2008).

Важную роль в проведении единой федеративной политики государства, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации играет институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. С момента принятия Конституции этот институт неоднократно изменялся и совершенствовался. Так, на протяжении 1993-1997 гг. действовали полномочные представители Президента в субъектах Федерации, с марта 1997 г. по май 2000 г. - полномочные представители Президента в регионах РФ, а с 2000 г. на смену им пришел институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.

Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (в ред. от 11.04.2008) были утверждены Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Перечень федеральных округов, преобразован институт полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Согласно Положению, полномочный представитель Президента в федеральном округе является должностным лицом, которое представляет Президента и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель Президента в федеральном округе назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий. Указанное должностное лицо непосредственно подчиняется Президенту и подотчетно ему.

Полномочный представитель Президента в федеральном округе наделен широкими полномочиями, включая: координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти; организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе; внесение Президенту предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.

Полномочные представители Президента осуществляют свою деятельность в семи федеральных округах: Центральном (центр - Москва), Северо-Западном (Санкт-Петербург), Южном (Ростов-на-Дону), Приволжском (Нижний Новгород), Уральском (Екатеринбург), Сибирском (Новосибирск), Дальневосточном (Хабаровск). Президент вправе также вводить должности своих специальных представителей для реализации особых задач, связанных с выполнением конституционных полномочий главы государства. В частности, речь идет о специальных представителях Президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике, по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта и др.

Л. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (см. комментарий к ч. 1 ст. 87) и на основании п. "л" комментируемой статьи назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил страны.

В соответствии с Федеральным законом от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 14.07.2008) Президент утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1-го ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом (п. 10 ч. 2 ст. 4).

Согласно Закону о воинской обязанности Президент осуществляет своим указом назначение на воинские должности и освобождение от воинских должностей военнослужащих, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров (ч. 1 ст. 43). Присвоение военнослужащим воинских званий высших офицеров (генерал-майор, генерал-лейтенант, генерал-полковник, генерал армии, контр-адмирал, вице-адмирал, адмирал, адмирал флота, Маршал РФ) также осуществляется Президентом (ч. 1 ст. 47).

М. Согласно данному пункту Президент назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Эта прерогатива Президента является одним из инструментов главы государства, позволяющим реализовывать его конституционные полномочия, связанные с определением основных направлений внешней политики России (ч. 3 ст. 80 Конституции), осуществлением руководства внешней политикой РФ (п. "а" ст. 86), обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80).

Под дипломатическими представителями понимаются главы дипломатических представительств России в иностранных государствах, главы представительств РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, главы российских правительственных делегаций на международных конференциях. Дипломатический ранг назначаемого представителя определяется, по Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., соглашениями России с иностранными государствами.

Высшим официальным представителем Российской Федерации является Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ в иностранном государстве*(971). Согласно Положению о МИД России, утвержденному Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" (в ред. от 06.09.2008), предложения о назначении и отзыве послов в иностранных государствах и представителей РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, о назначении и освобождении глав государственных и правительственных делегаций РФ вносит Президенту министр иностранных дел (ч. 10 п. 10 Положения). Назначению или отзыву дипломатического представителя предшествуют консультации с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, которые рассматривают предложения Президента независимо друг от друга. При этом по итогам обсуждения соответствующий комитет выносит мотивированное заключение. Заключения комитетов не требуют их утверждения палатами Федерального Собрания и официально направляются непосредственно Президенту. Назначение или отзыв дипломатического представителя осуществляется указом Президента.

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Комментарий к Статье 111 Конституции РФ

1. Данная статья определяет порядок назначения Председателя Правительства, с которого и начинается формирование высшего исполнительного органа государственной власти РФ.

Рассматриваемая часть комментируемой статьи коррелирует с п. "а" ст. 83 и п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции.

В процедурах назначения главы Правительства проявляются элементы смешанной формы правления, сочетающей черты президентской и парламентарной республик: Председатель Правительства назначается Президентом, но с согласия Государственной Думы. Компетенция Государственной Думы в данном вопросе - выражение путем голосования согласия или несогласия. Согласие дается большинством голосов от конституционного числа депутатов данной палаты парламента (не менее 226).

Государственная Дума не вправе выдвигать собственного кандидата на этот пост. Совет Федерации не участвует в формировании Правительства. Это имеет определенные основания. В президентско-парламентарных республиках при назначении главы правительства, как правило, учитывается партийный состав парламента. В российском парламенте именно Государственная Дума отражает политическое (партийное) многообразие в силу порядка своего формирования.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.12.1998 N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"*(1033) подчеркнул, что необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства обусловлена принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве: в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции) не допускать их противоборства, не согласующегося с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ РФ. В процедурах назначения Председателя Правительства отражается согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, предполагающее поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

В связи с этим возможны различного рода политические соглашения с Президентом о том, что при назначении им членов Правительства в нем будет обеспечено представительство политических партий, прошедших в парламент. Напомним, что по такому сценарию в 1998 г. проходило формирование Правительства, возглавляемого Е.М. Примаковым. Данная ситуация скорее возможна в условиях, когда Президент и большинство в Государственной Думе расходятся по своим политическим позициям, однако очевидно, что в любом случае это не предполагает формирование Правительства, оппозиционного Президенту.

2. Поскольку формирование Правительства является исключительной прерогативой Президента, Конституция с целью недопущения затягивания этого процесса устанавливает не только случаи, которые обязывают Президента начать процедуры формирования этого органа власти, но и сроки совершения действий.

Внесение Президентом кандидатуры Председателя Правительства в Государственную Думу должно происходить:

1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;

2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;

3) в течение недели со дня отклонения кандидата на этот пост Государственной Думой.

3. С той же целью своевременного назначения Председателя Правительства Конституция обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и начинается с незамедлительного доведения до сведения депутатов Государственной Думы факта внесения предложения о кандидатуре Председателя Правительства. Далее следуют: принятие предварительного, затем окончательного решения о конкретном дне рассмотрения вопроса в Государственной Думе, официальное представление Президентом или его полномочным представителем в Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства, представление последним программы основных направлений деятельности будущего Правительства и его ответы на вопросы депутатов. Заключительный этап - процедура голосования при принятии решения о даче согласия Президенту на назначение Председателя Правительства. Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней либо с использованием электронной системы подсчета голосов или открытым голосованием*(1034).

В случае отклонения кандидатуры обсуждение и согласование новой кандидатуры проходит в том же порядке и в те же сроки.

4. Конституционно-правовой способ разрешения конфликта между Президентом и Государственной Думой при трехкратном отклонении ею представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства состоит в роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в эту палату Федерального Собрания и преследует цель обеспечить своевременное формирование Правительства (см. Постановление КС РФ от 11.11.1999 N 15-П*(1035)).

Общая формулировка конституционных норм не дает однозначного ответа на вопрос: должен ли Президент каждый раз представлять новую кандидатуру Председателя Правительства в случае неполучения согласия Государственной Думы?

В связи с этим весной 1998 г. возникла спорная ситуация, когда Президентом трижды вносилась одна и та же кандидатура (С.В. Кириенко) на должность Председателя Правительства*(1036). Государственная Дума исходила из той трактовки конституционных положений, при которой Президент должен каждый раз представлять новую кандидатуру на эту должность*(1037).

Возникшая неопределенность в понимании конституционных норм была снята Конституционным Судом Постановлением от 11.12.1998 N 28-П. В соответствии с ним по буквальному смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, во многом базирующейся на телеологическом (целевом) толковании конституционных положений*(1038), конституционный законодатель в данной норме преследовал цель в условиях разделения государственной власти не допустить противоборства ее ветвей, предусмотрев способы преодоления возможных разногласий, не допускающих затягивания процесса формирования Правительства и блокирования его деятельности. Учитывая также, что Президент является главой государства и наделен полномочиями по определению направлений деятельности Правительства и контролю за ним, именно Президенту принадлежит ведущая роль в формировании Правительства и выборе кандидатуры его Председателя. Этим обусловлено право Президента избрать любой вариант представления кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думе: представлять каждый раз новую кандидатуру на должность Председателя Правительства или одну и ту же дважды или трижды.

Обоснованная Конституционным Судом позиция допускает развитие политической практики и в ином направлении, не исключая возможности формирования конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых Конституцией и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста: одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата.

В научной литературе высказывалось мнение*(1039), что после выборов новой Государственной Думы необходимо получить на это назначение согласие ее нового состава, однако избрание нового состава Государственной Думы не влечет автоматического сложения полномочий или отставки Правительства. Решение Государственной Думы дать или не дать свое согласие на назначение Председателя Правительства как часть процедуры назначения может повлечь правовые последствия только до принятия Президентом указанного решения. Свое отношение к этому факту новая легислатура Государственной Думы может выразить в иной форме, предусмотренной Конституцией, - инициировать вопрос о доверии Правительству (ч. 3 ст. 117).

Премьер-министр РФ (Председатель Правительства) – глава кабинета министров (Правительства РФ). Председатель Правительства назначается Президентом из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией. Президент предлагает кандидатуру премьер-министра для утверждения Государственной Думе. Если Дума отклоняет его кандидатуру 3 раза, президент распускает нижнюю палату парламента и назначает новые выборы.

Полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства согласно Конституции РФ:

• возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента
• основные направления деятельности правительства и организует его работу.
• представляет Правительство в Российской Федерации и за пределами его территории;
• ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса;
• подписывает акты Правительства;
• представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;
• распределяет обязанности между членами Правительства;

Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства;

Заместители Председателя Правительства:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации;
• участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение;
• координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения;
• предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Российской Федерации;
• осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Председатель Правительства имеет право поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В случае временного отсутствия Председателя Правительства Российской Федерации его обязанности исполняет один из заместителей. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей на срок до двух месяцев. Премьер-министр выполняет обязанности Президента, когда последний подаёт в отставку, снимается со своего поста или по другим причинам не может исполнять свои обязанности.

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом по заявлению Председателя Правительства об отставке или в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. Для освобождения премьер-министра от должности согласия Государственной Думы не требуется. Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации.

Порядок назначения главы правительства предопределяется в конечном- счете формами государственного правления, весьма неравнозначными. В президентской республике глава правительства (там, где он имеется) самостоятельно назначается президентом без всякого парламентского участия, при этом глава государства, формируя правительство, руководствуется не партийным составом парламента, а собственным государственным выбором. Таким образом, в республике президентской доминирует внепарламентский способ формирования правительства. Чаще всего правительство здесь является однопартийным, состоящим из представителей президентской партии, им обычно возглавляемой. Подобное правительство, хотя и является политически более устойчивым, тем не менее, в отношении представительном сильно уступает правительству парламентскому.

В странах с парламентарным режимом правления правительство формируется на парламентской основе и преимущественно из парламентской среды. Здесь главой правительства становится лидер преобладающей парламентской партии или партийной коалиции, которому и предоставляется мандат на формирование правительства. Правительство здесь пребывает у власти, пока пользуется парламентской поддержкой. В странах с парламентарной системой правления глава государства «обязан назначить членами правительства лишь тех лиц, которые пользуются поддержкой большинства депутатов парламента, и увольнять их в отставку как только министры потеряют такую поддержку. Иначе говоря, глава государства должен назначить министрами представителей той партии (партий), которая располагает большинством мест в парламенте (во многих странах Западной Европы - большинством в нижней палате парламента)»43. Так, например, согласно Конституции Албании Президент республики в начале законодательной деятельности, а также когда место премьер-министра вакантно, назначает премьер-министра по предложению партий или партийных коалиций, имеющих большинство мест в Кувенде (ч. 1 ст. 96 Конституции)44.

Что касается республик полупрезидентских, синтезирующих признаки президентского и парламентарного правления, . то назначение первого министра в них производится, как правило, главой государства при участии парламента, которое обычно заключается в даче согласия на назначение. Так, согласно Конституции Азербайджанской Республики премьер-министр назначается Президентом с согласия парламента (ст. 118 Конституции). В Республике Беларусь премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей (ст. 106 Конституции). В Литовской республике

премьер-министр с одобрения Сейма назначается и освобождается

Президентом (ст. 92 Конституции) . Особенность формирования должности главы правительства в республиках полупрезидентских состоит в том, что президент назначает премьер-министра самостоятельно, руководствуясь собственным выбором, а не партийным составом парламента. На преференциях главы государства, однако, парламентская позиция сказывается в том случае, когда правительству для начала деятельности требуется парламентское доверие (инвеститура), что заставляет главу государства при назначении главы правительства учитывать мнение парламентского большинства. Требование парламентской инвеституры содержится в конституциях многих

полунрезидентских республик.

Так, в Чешской Республике не позднее чем через тридцать дней после своего назначения Правительство должно предстать перед Палатой депутатов и просить о выражении доверия. Если палата не выразит доверия вновь назначенному Правительству, процедура назначения и представления Правительства повторяется. Если и в этом случае Палата представителей не выразит доверия Правительству, Президент назначает председателя Правительства по предложению председателя Палаты депутатов. Если и в этом случае Правительство не получает доверия, то Президент распускает нижнюю палату (ст. 68 Конституции)1.

Нередко запрос инвеституры осуществляется в форме представления парламенту (палате парламента) правительственной программы (декларации), отклонение (неодобрение) которой равносильно отказу в доверии. Так, согласно Конституции Франции Премьер-министр после обсуждения в Совете министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией (ст. 49 Конституции). Это требование вынуждает французского президента назначить премьер-министром лицо, пользующее поддержкой нижней палаты парламента, даже находящегося в прямой оппозиции президенту, что создает режим т.н. сосуществования или сожительства, неоднократно имевший место в истории V республики, когда президент и парламентское большинство придерживаются разной партийной ориентации. Как отмечает А.Д. Керимов, «при несовпадении президентского и парламентского большинства...глава государства оказывается перед необходимостью назначения на пост Премьер- министра представителя, точнее лидера оппозиционных ему сил, располагающих большинством в нижней палате высшего представительного учреждения страны. В результате Премьер-министром становится политический оппонент, может, быть, даже конкурент и в этом смысле противник Президента»45.

Обращаясь должности Председателя Правительства РФ, необходимо отметить, что порядок замещения этой должности претерпел заметную эволюцию в процессе конституционной реформы в России.

После введения должности Президента РФ к нему перешло назначение Председателя Совета Министров РФ, которое требовало согласия Верховного Совета РФ - парламента перестроечного периода. Иные члены Правительства назначались Президентом и освобождались им от должности по представлению Председателя Правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ)46.

В президентском конституционном проекте, внесенном Б.Н. Ельциным на рассмотрение Конституционного Совещания, вопросы формирования главы Правительства выглядели следующим образом. Председатель Правительства РФ должен был назначаться Советом Федерации в двухнедельный срок после представления ему кандидатуры Президентом РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом, последний в недельный срок вносил вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение Совета Федерации. При вторичном отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом, вопрос о назначении Председателя Правительства вносился в недельный срок Президентом на совместное рассмотрение палат Федерального Собрания. Назначение Председателя Правительства в этом случае должно было производиться не позднее месяца со дня внесения представления Президентом. Если в этот срок Председатель Правительства не назначался Федеральным Собранием, Президент мог принять решение о досрочном роспуске Федерального Собрания и назначении исполняющего обязанности Председателя Правительства (ст. 106) \

Преимуществом этой модели, в сравнении с советскими, являлось то, что вопросы формирования должности главы правительства, а значит и правительства в целом, решались в контексте разделения властей и системы сдержск и противовесов, с использованием института парламентского роспуска, что свидетельствовало о значении, которое проект придавал должности главы правительства. Очевидным же ее недостатком являлось решающее участие в назначении Председателя Правительства РФ Совета Федерации, то есть верхней палаты парламента, функционально не приспособленной к формированию правительства, которое в мире обыкновенно вверяется нижней палате парламента.

Вопросы формирования должности Председателя Правительства РФ стали предметом острой дискуссии на Конституционном Совещании, многие участники которого предлагали назначение главы Правительства передать Президенту РФ с учетом проектировавшейся формы полупрезидентского правления, при которой формирование правительства лежит па главе государства. Так, директор Института государства и права РАН Б.И. Топорнин на заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ от 22 июня 1993 г. заметил: «Ведь вопрос первый, который возникает: нужно ли вообще Государственной Думе или парламенту назначать Председателя Правительства?...Назначение Председателя Правительства не должно быть делом парламента, потому что это слишком много ответственности на парламент налагает и меняет, в общем-то, систему, которую мы здесь принимали за исходную»47.

В окончательной редакции новой Конституции РФ формула назначения Председателя Правительства РФ приобрела следующий вид: Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом

Российской Федерации с согласия Государственной Думы (часть 1 статьи 111 Конституции РФ).

Подобная форма в целом соответствует параметрам президентско- парламснтарного правления, при котором правительство формируется главой государства при косвенном участии парламента. Преимущество этой модели в том, что должность главы правительства формируется с участием разных ветвей власти, что обеспечивает самостоятельность и относительную независимость этой государственной фигуры.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой (часть 2 статьи 111). Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (часть 3).

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (часть 4).

Очевидным недостатком конституционного механизма формирования должности главы федерального Правительства является отсутствие фиксированного срока роспуска Государственной Думы при троекратном отклонении президентских кандидатур, что способно затянуть процесс роспуска нижней палаты либо, напротив, сделать его скоротечным, исключающим возможность достижения сторонами компромисса, способного избежать парламентского роспуска.

Конституционный механизм назначения Председателя Правительства РФ конкретизируется в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, содержащем специальную главу (17) «Дача согласия

Президенту Российской Федерации на назначение председателя Правительства Российской Федерации»48. Таким образом, дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ образует самостоятельную парламентскую процедуру. «Парламентские процедуры можно определить как установленные нормами права приемы, способы и методы деятельности парламента с целью придания ей юридического значения»49.

Согласно Регламент в случае внесения в Государственную Думу Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов Думы (ч. 2 ст. 144). Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (ч. 3 ст. 144).

Президент РФ либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя 11равительства РФ. Кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства РФ отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее (ст. 145).

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы (ст. 146).

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Прави/ гельства РФ Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре, обсуждение и согласование которой осуществляется в аналогичном режиме (ст. 147).

В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в сроки и в порядке, предусмотренные для обсуждения и согласования предыдущих кандидатур (ст. 148).

На практике Президент представлял Государственной Думе свои кандидатуры специальным письмом на имя Председателя Государственной Думы, которое тот зачитывал на пленарном заседании палаты. Однако для представления кандидатуры Председателя Правительства 8 мая 2008 года на пленарное заседание Государственной Думы РФ Президент России Д.А. Медведев прибыл лично - факт беспрецедентный.

Примечательно, что согласно Регламенту Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства. По поводу этой нормы Д.М. Степаненко указывает: «На наш взг ляд, Регламент нижней палаты явно вышел за пределы своего предмета, состоящего в регулировании парламентских процедур, закрепив материальную норму, по существу, конституционного значения. Обязанности иных ветвей власти по отношению к законодательной не могут устанавливаться регламентными нормами. Регламент Государственной Думы, будучи внутренним процессуальным актом нижней палаты, не может содержать обязывающих норм в отношении Президента или Правительства РФ. Наличие требования представления правительственной программы Государственной Думе затрудняет процедуру назначения главы Правительства, которая и без того сопряжена с возможным конфликтом между палатой и главой государства. Отклонение Государственной Думой правительственной программы будет означать на деле вотум недоверия Правительству, который по логике вещей должен вести к ситуации правительственной отставки. Трудно понять, как Правительство, сформированное с участием Государственной Думы, может строить свою деятельность в отсутствии парламентского доверия»50.

Автор, на наш взгляд, излишне категоричен, приведенная регламентная норма вовсе не формулирует обязанности иных ветвей власти по отношению к нижней палате, поскольку речь в ней идет не о Председателе Правительства, а только о его кандидатуре.

Сам институт программы кандидата в премьеры нами расценивается положительно, наличие подобной программы позволяет парламенту адекватно оценить перспективы правительственной политики и личность кандидата. Вряд ли неодобрение подобной программы равносильно парламентскому вотуму недоверия правительству, речь все-таки идет не о программе правительства, а лишь о программе основных направлений деятельности будущего правительства, то есть об общем видении правительственной политики и ее направлений кандидатом в Председатели Правительства.

В то же время Регламент Государственной Думы не определяет формат этой программы, что на практике может привести к произвольному ее отклонению Государственной Думой. От кандидата в Председатели Правительства РФ, во всяком случае, нельзя требовать представления развернутой программы правительственной деятельности, поскольку наличие такой программы требует, как минимум, наличия самого правительства, утверждающего подобную программу. Речь может идти лишь о проекте такой программы, об ее общих параметрах и направлениях. Подобную программу лучше именовать политической программой либо декларацией, с которой перед депутатами Государственной Думы выступает соискатель звания главы Правительства, что и следует закрепить в Регламенте палаты.

Необходимо также заметить, что выступать с подобной программой уместно лишь новому соискателю звания главы федерального Правительства. Вряд ли это необходимо делать лицу, которое вновь представляется Президентом Государственной Думе для согласования после, скажем, сложения Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом, что следует отразить в законодательстве.

Как свидетельствует практика, программные выступления кандидата в Председатели Правительства РФ посвящены узловым проблемам правительственной политики и исходят в основных чертах из ежегодных посланий главы государства парламенту. Так, в выступлении на заседании Государственной Думы кандидата в Председатели Правительства РФ Михаила Фрадкова, содержалось обещание провести антибюрократическую реструктуризацию Правительства, в частности, сократить количество заместителей главы Правительства до одного, что вскоре и было сделано. Кандидатом в премьеры была представлена общая схема реорганизации исполнительной власти, которая должна была стать трехуровневой: министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В числе ключевых вопросов правительственной политики Фрадков также назвал вопросы безопасности населения, проведение налоговой реформы и реформирование жилищно-коммунального хозяйства51. Требование представления кандидатом в премьеры определенной программы содержится во многих зарубежных конституциях. Так, в Испании кандидат на должность председателя Правительства вносит на рассмотрение Конгресса депутатов политическую программу правительства (ч. 2 ст. 99 Конституции). В Португалии программа Правительства представляется на рассмотрение Ассамблеи Республики в срок, не превышающий десяти дней после назначения Премьер-министра, в виде заявления главы Правительства (ст. 192 Конституции)1.

Требование роспуска Государственной Думы Президентом РФ после трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства РФ многими авторами оценивается крайне отрицательно, как способ откровенного давления на Государственную Думу со стороны Президента, якобы фактически лишающего нижнюю палату возможности свободного выбора. Так, В.Б. Исаков полагает, что статья 111 Конституции РФ сконструирована таким образом, что заставляет Г осударственную Думу либо согласиться с предлагаемой Президентом кандидатурой Председателя Правительства Российской Федерации, либо сознательно пойти на самороспуск. Таким образом, Президент Российской Федерации всегда имеет под рукой безотказный механизм роспуска парламента - достаточно лишь трижды предложить для назначения кандидатуру, заведомо неприемлемую для депутатов. Не получив согласия парламента, Президент Российской Федерации назначает председателя Правительства Российской Федерации «своей властью», причем это решение не требует в последующем подтверждения со стороны вновь избранной Государственной Думы. Правительство слагает свои полномочия не перед Думой, а перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (ст. 116 Конституции). «Таким образом, - пишет автор, - Государственная Дума фактически лишена конституционных рычагов влияния на деятельность Правительства, за исключением дачи согласия на назначение Председателя Правительства

Российской Федерации... Рассмотренные выше конституционные нормы о роспуске Государственной Думы свидетельствуют о нарушении «баланса властей» в Российской Конституции, явном доминировании президентской власти над другой выборной ветвыо власти - представительной»52.

В.Н. Суворов в свою очередь считает, что при твердом, последовательном несогласии Думы с предложенными кандидатурами Правительство формируется вопреки позиции этой палаты парламента и без ее участия (если не считать таковым негативное воздействие). «Это было бы в буквальном смысле президентское правительство, образованное независимо от парламента. Когда после досрочных выборов соберется вновь избранный состав Государственной Думы, то Конституция РФ не требует согласия на уже состоявшееся назначение Председателя Правительства, на продолжение его работы. Сформированное Президентом Правительство осуществляет свои полномочия и дальше. Это пример того, что в рамках действующей Конституции РФ может существовать Правительство, в формировании которого парламент не принимал совершенно никакого участия, и свидетельство преобладания черт президентской республики в современной российской системе государственной власти»53.

Сам факт роспуска Государственной Думы в виду неодобрения кандидатур Председателя Правительства мы считаем закономерным, поскольку позиция Госдумы препятствует формированию Правительства, которое, как конституциоЕшый орган власти, без своего главы не может состояться. Подобное основание роспуска фигурирует во многих зарубежных конституциях и является неизбежным следствием расхождения позиций главы государства и представительства. Так, в Республике Беларусь полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра (ст. 94 Конституции); в Болгарии, если об образовании правительства не достигнуто согласие,

Президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы (ч. 5 ст. 99 Конституции); в Венгрии Президент Республики может распустить Государственное собрание, если в случае прекращения полномочий Правительства, кандидатура, предложенная Президентом республики на пост премьер-министра, не будет избрана в пределах сорока восьми дней со дня первого предложения по данному вопросу (п. 3 § 28 Конституции)54.

Замечание о том, что при роспуске Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства, кандидатура которого, таким образом, уже не согласуется с нижней палатой, чем якобы исключается парламентское участие в назначении главы правительства, не представляется основательным. Возобновление процедуры одобрения кандидатуры Председателя Правительства РФ новым составом Государственной Думы, избранной взамен распущенной, может привести к тому же результату, то есть трехкратному отклонению президентских кандидатур, что на практике приведет лишь к новому роспуску Государственной Думы, и гак до бесконечности. Назначение Председателя Правительства РФ Президентом после роспуска Государственной Думы в этой ситуации представляется вполне оправданным. Без Председателя Правительство не может быть сформировано, а значит, правительственная деятельность оказывается неосуществимой, затяжка с назначением главы правительства чревата серьезным конституционным кризисом. Как справедливо отмечается в литературе, «Правительство в качестве ключевого органа исполнительной власти должно функционировать постоянно, того требует необходимость в обеспечении жизнедеятельности государства и общества. В современных условиях государство не может длительное время обходиться без легитимного состава Правительства»55.

Консти туционный Суд РФ в одном из решений отметил, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Комментируя эту правовую позицию, Б.А. Страшун последовательно отмечает, что процедура формирования Правительства РФ при отсутствии согласия между Президентом и Государственной Думой по вопросу о кандидатуре Председателя Правительства может оказаться весьма длительной, а это отрицательно сказывается на функционировании всего государственного механизма. «Руководящий состав федеральных органов исполнительной власти чувствует себя в условиях правительственного кризиса неуверенно и обычно опасается принимать сколько-нибудь ответственные решения, особенно связанные с расходом государственных средств: в случае дезавуирования таких решений новым руководство;;! потери этих средств могут оказаться необратимыми»56.

Следует учитывать, что Председатель Правительства РФ является единственным лицом, полномочным заменять Президента России, поэтому вакансия этой должности способна привести к вакууму власти. При этом отнюдь не исключено, что Президент, распустив нижнюю палату, назначит главой Правительства лицо, которое не было предметом согласования в Государственной Думе. Такое опасение высказывает, например, С.Л. Авакьян, который пишет: «Может ли Президент, не получив поддержки по трем кандидатурам, назначить Председателем Правительства лицо, вообще не обсуждавшееся Государственной Думой. Мы отметили, что ст. 111

Конституции прямо не запрещает этот вариант. В ней лишь говорится, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, но не указано, что это должна быть одна из ранее представлявшихся кандидатур. Однако такой вариант был бы вопиюще нелогичным: ведь Президент делает Председателем Правительства лицо, к которому Дума вообще не высказывала отношения, а ведь при этом (согласно ч. 4 ст. 111) Президент распускает Государственную Думу и назначает новые выборы»57.

Не выглядит основательным и опасение некоторых авторов, полагающих, что Президент может добиваться роспуска Государственной Думы, предлагая ей заведомо неприемлемые кандидатуры на должность Председателя Правительства. Так, С. А. Игнатов утверждает, что «Президент может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее»58. Автор не учитывает, что роспуск парламента - весьма непопулярная мера, к которой глава государства прибегает крайне осмотрительно. Распуская нижнюю палату парламента, глава государства Конституции прямо не запрещает этот вариант. В ней лишь говорится, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, но не указано, что это должна быть одна из ранее представлявшихся кандидатур. Однако такой вариант был бы вопиюще нелогичным: ведь Президент делает Председателем Правительства лицо, к которому Дума вообще не высказывала отношения, а ведь при этом (согласно ч. 4 ст. 111) Президент распускает Государственную Думу и назначает новые выборы»59.

Подобное опасение, на наш взгляд, неосновательно, конечно, гипотетически глава государства может назначить Председателем Правительства лицо, которое Государственной Думой даже не обсуждалось, однако в этом не будет резона. Подобная конфронтация между главой государства и парламентом может лишь парализовать правительство, поскольку успех правительственной деятельности напрямую зависит от готовности парламента поддерживать правительственные законопроекты. Правительство всегда находится под угрозой парламентского вотума недоверия, который при известном стечении обстоятельств может вызвать отставку правительства, что заставляет последнее искать сотрудничества с парламентом.

Не выглядит основательным и опасение некоторых авторов, полагающих, что Президент может добиваться роспуска Государственной Думы, предлагая ей заведомо неприемлемые кандидатуры на должность Председателя Правительства. Так, С. А. Игнатов утверждает, что «Президент может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее»60. Автор не учитывает, что роспуск парламента - весьма непопулярная мера, к которой глава государства прибегает крайне осмотрительно. Распуская нижнюю палату парламента, глава государства должен учитывать, что если новая Государственная Дума будет избрана в том же партийном составе, это будет означать политическое поражение Президента, который уже не сможет откровенно пренебрегать парламентской позицией. Так, Президент Франции Миттеран распустил в 1981 году Национальное Собрание Франции, только будучи уверенным в исходе парламентских выборов, на которых победу, действительно, одержала президентская партия. Б.А. Страшун в этой связи справедливо отмечает: «Конечно, теоретически можно допустить, что конфликт будет продолжаться, включая новый роспуск Государственной Думы, однако на практике вероятность такого развития событий почти нулевая. Это означало бы, что Президент не считается с волей избирательного корпуса и тем самым нарушает основополагающий конституционный принцип народного суверенитета, в частности ч. 3 ст. 3 Конституции, согласно которой высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»61.

Практика свидетельствует, что твердость парламента в вопросе назначения главы правительства способна изменить позицию главы государства и склонить его к разумному компромиссу. Так, в период дефолта августа-сентября 1998 г. Президент РФ дважды предложил Государственной Думе на должность Председателя Правительства РФ кандидатуру B.C. Черномырдина, которая Государственной Думой последовательно отклонялась с нарастанием отрицательного результата. Имея веские основания полагать, что Государственная Дума и в третий раз отклонит эту кандидатуру, Президент Б.Н. Ельцин внес на рассмотрение нижней палаты кандидатуру Е.М. Примакова, которая Госдуму, как ему было известно, вполне устраивала. Это свидетельствует о том, что участие Государственной Думы в формировании должности Председателя Правительства РФ отнюдь не является ритуальным.

Не следует забывать, что у Государственной Думы остается право во всякое время и без формальных оснований выразить недоверие Правительству РФ. Причем по этому основанию она не может быть распущена Президентом в течение года после ее избрания (ч. 3 сг. 109 Конституции РФ). Если Президент назначит Председателем Правительства лицо, неугодное думскому большинству, то Дума может легко добиться его отставки, выразив в течение года после формирования недоверие Правительству. Некоторые авторы полагают, что представление Президентом Государственной Думе трижды одного и того же кандидата есть форма давления на Государственную Думу с целью склонения ее к положительному голосованию. С.А. Авакьян, например, считает «абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация, очевидно, говорит о том, что Президент либо оказывает давление на Думу, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с дайной Государственной Думой, сознательно идет на конфликт с ней и провоцирует ее роспуск»62. Здесь следует, однако, учитывать, что право назначения Председателя Правительства Конституция вверяет Президенту, с Государственной Думой же этот вопрос в силу Конституции только согласовывается, поэтому преимущество в данном кадровом вопросе должно принадлежать главе государства, который формирует российское правительство. С.А. Авакьян сам усматривает позитив подобной процедуры, отмечая, что «возможны первоначальное неприятие кандидатуры в Государственной Думе, неудачное изложение кандидатом программы, невнятные обещания насчет состава Правительства и т.д. В дальнейшем проблемы разрешатся, поэтому вторичное представление той же самой кандидатуры пройдет безболезненно. Не исключен и такой вариант, когда после отклонения второй кандидатуры, показавшейся депутатам еще более неприемлемой, они в сравнении обнаружат преимущества первого из предлагавшихся кандидатов, поэтому более благосклонно отнесутся к его вторичному предложению Президентом в третьем туре»63.

Что касается давления Президента на Государственную Думу, то оно вполне укладывается в схему сдержек и противовесов, которая предполагает возможность юридического воздействия одной власти на другую (в том числе превентивного), вплоть до принуждения и конституционной ответственности, если при этом не нарушается общий баланс власти.

Здесь следует отметить, что вопрос о том, может ли Президент РФ трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру, стал предметом острой политической дискуссии и официального толкования Конституции Конституционным Судом РФ. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд с запросом о даче толкования части 4 статьи 111 Конституции РФ, определяющий порядок призвания к. должности Председателя Правительства РФ, а именно разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия троекратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность.

Государственная Дума настаивала на том варианте, что по смыслу конституционных положений Президент РФ не вправе повторно представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ, а Государственная Дума может быть распущена Президентом только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства, то есть под «представленными кандидатурами», по мнению заявителя, в части 4 статьи 111 Конституции РФ подразумеваются разные лица.

В своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»64 Конституционный Суд РФ отметил, что по буквальному смыслу части 4 статьи 111 Конституции РФ, оцениваемой во взаимосвязи с другими положениями этой- статьи, словосочетание «трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации» может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность. «Отсюда следует, что текст статьи 111 Конституции Российской Федерации» сам по себе не исключает ни одного из двух названных вариантов.

Конституционно - правовой смысл положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, отметил Конституционный Суд, может и должен быть выявлен с учетом преследуемых конституционным законодателем и заложенных в этих положениях целей:

Правовая логика статьи 111 Конституции РФ, рассматриваемой во взаимосвязи с ее статьями 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б") и 103 (пункт "а" части I), по мнению Конституционного Суда, заключается в том, чтобы, в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции РФ) не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации. Указанными принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве, обусловлена также и необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства РФ, Конституция РФ предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности Правительства РФ как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации (статья 11, часть 1).

Из части 4 статьи 111 Конституции РФ во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, по мнению Конституционного Суда, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (статья 80, часть 2). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства.

Из статьи 111 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б"), 103 (пункт "а" части"1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства РФ в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с цслыо устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Как указал Конституционный Суд, практика применения статьи 111 Конституции РФ обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства РФ при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата.

Данный тезис Конституционного Суда основывался на уже существующей практике назначения главы Правительства с участием Государственной Думы, которая включала неоднократное представление Президентом одной кандидатуры. Так, в апреле 1998 г. Президент трижды предлагал Государственной Думе одну и ту же кандидатуру С.В. Кириенко, что у Госдумы в тот период не вызвало возражений, во всяком случае, во всех

таким образом, согласие с подобной процедурой.

Конституционный Суд допустил формирование конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции РФ и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста. Практика назначения председателя Правительства РФ подобные варианты использовала. По смыслу части 4 статьи 111 Конституции РФ, заметил далее Конституционный Суд, обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом РФ Председателя Правительства, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Такой конституционно - правовой способ разрешения возникшего между Президентом РФ и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя РФ как демократического правового государства.

Исходя из этого Конституционный Суд РФ постановил, что положение части 4 статьи 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны рсализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.

Позиция Конституционного Суда РФ в данном вопросе представляется вполне обоснованной, инвариантность президентских действий по представлению Государственной Думе кандидата (кандидатов) в

Председатели Правительства вполне согласуется с ролью главы государства, призванного Конституцией к обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Как логично отметил Конституционный Суд, устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из характера их конституционных взаимоотношений. В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации. «Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации»65.

Вызывает сожаленье тот факт, что приведенное выше решение Конституционного Суда РФ не было исполнено Государственной Думой, сохранившей редакцию статьи 147 Регламента66, ко торая по-прежнему требует представления Президентом в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ новой кандидатуры.

При исследовании данной проблемы представляет интерес позиция разработчиков Конституции РФ 1993 г., которые, как свидетельствуют материалы Конституционного Совещания, имели в виду вариант, при котором

Президент может представлять Государственной Думе как одного, так и разных кандидатов на должность Председателя Правительства РФ. Так, на заседании рабочей группы по доработке проекта Конституции РФ от 24 июня 1993 г. А. А. Котенков в отношении порядка назначения на должность главы Правительства произнес: «Три раза Президент представляет. Мы не указываем, какие кандидатуры. Он может трижды представить одного и того же, может трижды представить разных. Это дело Президента в конце концов»67. Подобная позиция у участников Конституционного Совещания возражений не вызвала.

Поддерживая право Президента предлагать разные кандидатуры на пост Председателя центрального Правительства, мы, тем не менее, полагаем, что для избегания избыточного давления на Государственную Думу со стороны главы государства, достаточно предоставить возможность Президенту дважды предложить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру с тем, чтобы другим кандидатом было уже новое лицо.

Представляется, что согласование кандидатуры будущего главы Правительства должно осуществляться Президентом с Государственной Думой еще до начала официального голосования, что позволит избежать острых конфликтов, сопутствующих прохождению этого вопроса в Государственной Думе. На Конституционном Совещании Ь.Н. Топорнин предлагал включить в конституционный текст соответствующие предложения, высказавшись следующим образом: «Президент назначает Председателя Правительства после консультации. Можно - после консультации с руководителями палат...»68, О необходимости согласования говорится и в решениях нижней палаты. Так, в Постановлении Государственной Думы от 1 апреля 1998 г. «О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации» указывается, что «внесение Президентом Российской Федерации кандидатуры нового

Председателя Правительства Российской Федерации без обсуждения с ведущими политическими силами страны не согласуется с заявленным им конструктивным взаимодействием органов государственной власти». Президенту было предложено провести «круглый стол» или иные согласительные процедуры с участием представителей палат Федерального Собрания по вопросу о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ.

Практика предварительного согласования кандидатуры премьера с парламентскими кругами широко представлена в зарубежных странах. Так, в Португалии Премьер-министр назначается Президентом после консультаций с политическими партиями, представленными в Ассамблее Республики^ и с учетом результатов выборов (ст. 187 Конституции)69.

Консультации с Государственной Думой, во всяком случае, необходимы при отклонении ею президентской кандидатуры (кандидатур). Примечательно, что при отклонении законодательным (представительным), органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры Президента РФ на должность высшего должностного лица субъекта РФ Президент обязан проводить соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом субъекта РФ (п. 4.1. статьи 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации»)^. Но если проведение подобных консультаций обязательно в

отношении руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то тем более такие консультации необходимы а процессе формирования должности руководителя высшего федерального органа исполнительной власти. Исходя из вышеизложенного, следует, па наш взгляд, нормативно закрепить обязанность Президента РФ проводить консультации с думскими фракциями по кандидатуре Председателя Правительства РФ после ее отклонения Государственной Думой. Предложения депутатских фракций при этом, конечно же, могут носить только рекомендательный характер, не препятствующий Президенту самостоятельно заявлять кандидата на должность. Подобную обязанность главы государства можно закрепить в Федеральном законе «О Президенте Российской Федерации», принятие которого давно предлагается в науке и аналог которому существует в зарубежных странах (Казахстан, Беларусь).

Во многих зарубежных странах существует институт присяги членов Правительства и, в первую очередь, его главы, что вполне оправдывается высоким назначением этих должностных лиц. Вопрос о том, перед кем премьер-министр приносит присягу, вступая в должность, предопределяется формой государственного правления: в парламентарной республике глава правительства приносит присягу перед парламентом, в президентской и полу президентской - чаще всего перед главой государства. "Гак, в Болгарии члены Совета Министров приносят присягу перед Народным собранием (ст. 109 Конституции); в Германии при вступлении в должность федеральный канцлер и федеральные министры приносят перед Бундестагом присягу (ст. 64 Конституции); в Польше Председатель Совета министров, вице председатели и министры приносят перед Президентом присягу (ст. 151 Конституции)1.

Подобная практика заслуживает внимания. Присяга новоизбранного Председателя Правительства РФ перед Президентом РФ повысила бы публичность и ответственность этой должности, политический статус главы Правительства как руководителя высшего органа исполнительной власти. Церемония принесения присяги перед Президентом РФ могла бы регламентироваться в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» называет основания досрочного прекращения полномочий Председателя Правительства РФ. Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ в двух случаях: 1.

По заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; 2.

В случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий (статья 7).

Закон не конкретизирует второе основание, однако его формулировка позволяет предположить, что речь идет об обстоятельствах, препятствующих исполнению главой Правительства своих полномочий, например таком, как стойкое расстройство здоровья. Этим основанием, на наш взгляд, не может выступать служебное несоответствие, поскольку Председатель Правительства не состоит на службе главы государства.

Из анализа вышеназванных оснований можно сделать вывод, что Президент РФ лишен права произвольного освобождения от должности Председателя Правительства РФ, что является, пожалуй, самым веским доказательством конституционной самостоятельности главы российского Правительства.

Сказанное вовсе не означает невозможность для Президента РФ добиться освобождения от должности главы Правительства, он может, например, прибегнуть к отставке Правительства в целом, которое им объявляется совершенно произвольно, что, естественно, влечет за собой и отставку главы Правительства. Однако формально это уже будет ответственностью Правительства как органа государственной власти, а не главы Правительства как должностного лица. Однако Президент РФ не может инициировать отставку Председателя Правительства РФ, которая в силу закона происходит только по заявлению Председателя Правительства.

Статус Председателя Правительства РФ подчеркивается и обязанностью главы государства уведомлять палаты Федерального Собрания о принятом решении. Согласно статье 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения.

Другим важным показателем самостоятельного и значимого государственного пололссния Председателя Правительства является законодательная запись, согласно которой освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ (статья 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Как справедливо отмечается в литературе, «зависимость отставки всего состава Правительства РФ от досрочного освобождения от должности Председателя Правительства РФ объясняется его статусом. А именно, в соответствии со статьей 1213 Конституции РФ, на него возложена обязанность и ответственность за организацию" работы Правительства и определение основных направлений его деятельности»70.

Кроме индивидуальных оснований прекращения полномочий главы. Правительства РФ его вакансия также связана с общими основаниями прекращения полномочий Правительства РФ. Как известно, у правительства нет фиксированной легислатуры, ее продолжительность определяется сроком президентских или парламентских полномочий в зависимости от формы государственной правления. В странах с парламентарным правлением правительство слагает свои полномочия после парламентских выборов, в республиках президентских и смешанных - перед вновь избранным президентом. В отдельных полупрезидентских странах легислатура правительства привязывается одновременно к парламентскому и президентскому сроку. Так, в Литовской Республике Правительство слагает свои полномочия перед Президентом после выборов Сейма или в случае избрания Президента Республики (ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ, следуя традициям президентско-парламентарного правления, устанавливает, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции РФ). Отставку Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ можно полагать мерой т. н. позитивной юридической ответственности Правительства перед главой государства, которую многие авторы выделяют наряду с ответственностью негативной (ретроспективной) и которая заключается в ответственном выполнении своих функций и обязанностей субъектами ответственности. Как отмечает М.И. Матузов, «речь идет не об ответственности за те или иные нарушения, сводящиеся чаще всего к наказанию, а об ответственности как определенном внутреннем состоянии индивида, его отношении к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувстве самодисциплины, сознательности. Позитивная ответственность - это мера требовательности к себе и другим, глубокое понимание интересов государства, общества, добросовестное и активное выполнение своего гражданского долга. Она вытекает из реального социально-правового статуса субъекта и может быть названа статусной ответственностью»71.

Таким образом, общим основанием прекращения полномочий Председателя Правительства выступает сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом, которым на практике выступает и лицо, избранное главой государства на второй срок подряд.

Согласно ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ (ст. 35). На наш взгляд, подобная формулировка формально противоречит конституционной, которая в точном смысле требует сложение правительственных полномочий перед избранным, а не вступившим в должность Президентом. Статья 35 ФКЗ О Правительстве РФ поэтому должна быть откорректирована таким образом, что решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением

Правительства РФ в день избрания Президента РФ, который устанавливается решением Центральная избирательная комиссия РФ. Так, последняя постановила считать избранным на должность Президента РФ Путина В.В. 5 апреля 2000 г Л Реализация этого предложения не вызовет прекращения правительственной деятельности: действующий Президент РФ в этом случае со ссылкой на часть 5 статьи 117 Конституции РФ может поручить Правительству продолжать действовать до сформирования нового Правительства РФ.

Другим основанием прекращения. полномочий Председателя Правительства РФ является отставка Правительства РФ по решению Президента РФ. Согласно части 2 статье 117 Конституции РФ Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. Решение об отставке федерального Правительства Президент принимает как по- собственной инициативе, так и в связи с недоверием, высказанным Правительству Государственной Думой либо отказом Государственной Думы Правительству в доверии.

Правительство само может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом"РФ (ч. 1 статьи 117 Конституции РФ), что в отличие от предыдущего основания считается примером добровольного сложения Правительством РФ своих полномочий. «Отставка - это добровольное или принудительное прекращение исполнения полномочий государственного органа или лиц, полномочия которых связаны с государственной деятельностью, влекущее утрату полномочий субъектами отставки»72.

Добровольной подобную правительственную отставку, однако, назвать можно лишь условно, прекращение исполнения Правительством своих полномочий здесь определяется позицией Президента, который вправе отклонить правительственную отставку. Остается, правда, неясным, каковы правовые последствия прекращения Правительством исполнения своих полномочий при отклонении его отставки Президентом России. Заметим, что в период действия Конституции РФ 1993 г. Правительство РФ ни разу не воспользовалось правом на отставку. Право Правительства РФ подавать в отставку является важным показателем его самостоятельности перед главой государства, кабинет, всецело зависимый от главы государства, как свидетельствует зарубежная практика, лишен права самоотставки.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ гго поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ (ч. 5 ст. 117).

ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» регулирует институт исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ. В случае отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства РФ в соответствии с.письменно оформленным распределением обязанностей.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев (статья 8 ФКЗ).

Закон, таким образом, разграничивает случаи временного отсутствия главы Правительства, не связанного с вакансией его должности, и отсутствие Председателя Правительства в виду освобождения его от занимаемой должности Президентом, что является вполне закономерным. Представляется, однако, чрезмерным срок временного исполнения обязанностей Председателя Правительства РФ по поручению главы государства, который может достигать двух месяцев. Это противоречит смыслу Конституции, которая предполагает незамедлительное формирование должности Председателя Правительства, без которого Правительство неполноценно, требуя, чтобы предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносилось в Государственную Думу не позднее двухнедельного- срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. В виду этого мы предлагаем сократить^ в ФКЗ о Правительстве РФ срок исполнения полномочий Председателя Правительства РФ по поручению Президента РФ, который, как представляется, не может превышать две недели.

Закон, далее не определяет срок внесения Президентом РФ в Государственную Думу кандидатуры.нового Председателя Правительства РФ при освобождении им от должности прежнего. Отсутствие фиксированного срока на практике может привести к затягиванию назначения главы Правительства на должность и формированию Правительства нового состава, что способно нарушить синхронность государственной деятельности,

вытекающей из разделения влас тей. Руководствуясь общими - конституционными сроками представления Госдуме кандидатуры Председателя Правительства РФ, можно допустить, чтобы предложение о кандидатуре I (редседателя Правительства РФ на рассмотрение Государственной Думы вносилось в течение недели после окончания срока исполнения полномочий Председателя Правительства РФ.

Возникает вопрос, становится ли исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ исполняющим обязанности Президента РФ в случаях, когда глава государства не в состоянии выполнять свои обязанности? Существующая конституционная и законодательная редакция не дают однозначного ответа на этот вопрос, имеющий очевидное практическое значение. С одной стороны, согласно Конституции РФ исполняющим обязанности Президента РФ может быть только Председатель Правительства, которым исполняющий его обязанности, естественно, не является, с другой, невозможность исполнения Президентом РФ своих обязанностей при одновременном отсутствии на должности главы Правительства приведет к ситуации безвластия, крайне нежелательной. Нам представляется, что полномочия Президента РФ при отсутствии Председателя Правительства РФ в этой ситуации дол лены перейти к исполняющему его обязанности, что, однако, требует законодательной записи.

Следует отметить, что законодательный порядок замещения Председателя Правительства РФ на практике неоднократно нарушался. Так, Президент Б.Н. Ельцин Указом от 23 марта 1998 г. N? 28173 объявил об отставке Правительства РФ и одновременно возложил на себя исполнение обязанностей Председателя Правительства, хотя подобного должностного совмещения законодательство не допускает. 23 августа 1998 г. Президент объявил об отставке Правительства, возложив временное исполнение обязанностей Председателя Прави тельства на B.C. Черномырдина, который в тот период не являлся членом федерального 11равительства~, чем было нарушено законодательное требование, согласно которому Президент РФ может поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ только одному из его заместителей. С.В. Кириенко в 1998 г. был назначен исполняющим обязанности Председателя Правительства РФ, хотя к моменту назначения являлся министром топлива и энергетики, не обладавшим статусом вице-премьера.

Анализируя легислатуру главы Правительства РФ и основания ее досрочного прекращения, следует признать недостаточность таких оснований. В ввиду отсутствия у членов федерального Правительства должностного иммунитета, основаниями прекращения полномочий Председателя Правительства РФ, на наш взгляд, следует назвать признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным а также вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Эти основания могут казаться гипотетическими, однако их отсутствие все же создает правовой пробел, который в отношении главы федерального

Правительства недопустим. Эти основания могли бы фигурировать в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Основанием досрочного прекращения полномочий Председателя Правительства РФ следует назвать и его кончину - основание, которое фигурирует во многих зарубежных конституциях. Поскольку Правительство является солидарным органом государственной власти, следует при этом указать, что со смертью Председателя Правительства РФ прекращаются полномочия Правительства РФ в целом.

Согласно Конституции РФ согласие Государственной Думы требуется только на назначение Президентом главы Правительства, что касается назначения иных членов Правительства, то оно осуществляется главой государства без формального участия нижней палаты парламента, которая, однако, в одно время протестовала против этого. Так, 16 июля 1998 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла Постановление «О кадровой политике в Правительстве Российской Федерации»1, в котором предложила Президенту РФ подготовить и внести в Государственную Думу законопроекты о поправках к Конституции РФ и о внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», предусматривающие процедуру назначения на должность и освобождение от должности Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров только с согласия Государственной Думы.

Подобная позиция, однако, противоречит природе полупрезидептской республики, в которой правительство в целом формируется президентом, что обеспечивает его политическое лидерство в государстве, реализующее закономерности данной формы государственного правления. Реализация подобного предложения неминуемого преобразит Россию из нрезидентско- парламентарной в парламентарную республику, что предполагает кардинальный пересмотр всей конституционной организации государства, к чему Российская Федерация, на наш взгляд, пока не готова.

Смешанное, иолупрезидентское правление в то же время не исключает парламентского участия в формировании правительства, которое может быть усилено в рамках действующей Конституции России. Такую возможность не исключал, например, Президент РФ Б.Н. Ельцин, который в то же время обозначил проблемы на этом пути. В своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 1999 г. он отметил: «Но пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец, какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России, которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думе»74.

С назначением Председателем Правительства РФ В.В. Путина у этой проблемы наметился конструктивный выход. В.В. Путин после вступления в должность Президента России Д.А. Медведева возглавил партию «Единая Россия», парламентская фракция которой является правящей, обладая конституционным большинством в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В этих условиях можно говорить о парламентских началах формирования Правительства РФ, которые в то же время не равнозначны парламентскому способу формирования Правительства, поскольку у Президента сохраняется свобода назначения министров. Для того, чтобы премьер стал фигурой относительно самостоятельной от президента, он должен опираться на парламентскую поддержку, как это имеет место во

Франции - эталоне полупрезидентского правления. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 2003 г. Президент В.В. Путин допустил возможность сформировать профессиональное эффективное правительство, «опирающееся на парламентское большинство»1.

Председательствование главы Правительства в партии «Единая Россия», доминирующей в нижней палате российского парламента, придает Правительству РФ партийную окраску, связывает его определенной партийной линией, выразителем которой Председатель Правительства неизбежно становится. Подобная ситуация усиливает государственные позиции главы Правительства перед Президентом страны, укрепляет его конституционный статус и увеличивает его функциональные возможности. Очевидно, что Президенту придется в своей политике считаться с позицией премьера, возглавляющего самую внушительную политическую силу в стране. Выстраивая отношения с Президентом России, Председатель Правительства сможет в спорных случаях апеллировать к думскому большинству, поддержка которого ему гарантируется партийным лидерством.